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一场涉及2900万人的改革拉开大幕摘编自林楚方、法伊莎：《一场涉及2900万
人的改革拉开大幕》，载《南方周末》，2004年4 月15日版。
3 月下旬，国家发展和改革委员会的高层人士透露：中国政府正在考虑和研究
对规模庞大的事业单位进行改革，这个举动将涉及几千万靠政府支付工资的公共服
务领域人员。发改委
副主任李盛霖说，这“是继国有企业改革、政府机构改革之后，中国面临的又
一项重要任务”。有评论说，尽管此前许多省市及行业已着手事业单位改革，但在
全国范围内正式探讨这一问题还是第一次。
就在发改委官员透露出此项改革之际，新闻出版总署副署长柳斌杰宣布，除人
民出版社外的国内出版社都将转型为企业。“成立集团是真改革，而不是挂个牌子
的假改革。我们改革的第一项，就是要集团化。”柳斌杰说。同样是这位副署长，
2003年在四川的一次讲话中指出了这个领域存在思想观念陈旧问题。一些人受了过
去计划经济思想的影响，受了“左”的思想影响，以意识形态的特殊性为由，拒绝
了改革的一些措施，“在经济战线上20年前就解决了的问题，在我们这条战线上可
能到现在大家还接受不了，以至于中央领导同志最近的一些讲话在地方党委传达的
时候居然还不敢传达，可见我们的思想观念远远落后了。”在未来几年，类似这样
的“事业单位”，将要面对的是一个新的、可能也是很痛苦的转型发展期。
在中国，事业单位是一个庞大的体系，拥有近3000亿国有资产，70％以上的科
研人员、95％以上的教师和医生都集中在各类事业单位，其经费支出占政府财政支
出的30％以上。然而相对于事业单位所拥有的资源，它对社会的贡献很不成比例。
据统计，事业单位对中国GDP 的贡献大概在5 ％~10 ％之间。2001年科、教、文、
卫四大行业才占5 1 ％。
而一些事业单位实际上已经成为市场经济发展的阻碍，尤其是一些脱胎于行政
机构的单位，成为事业单位后，很难从管理机构变成服务机构。一些政府附属的事
业单位就是二政府，自居企业和社会之上，脾气比一些政府部门还大。发改委副主
任李盛霖把事业单位的“毛病”概括为：机构臃肿，效率低下，已经难以适应
目前中国市场经济的需要，严重制约了经济和社会的协调发展。
实际上，决策层早已意识到事业单位体制改革的紧迫性，2002年，十六大提出
：“按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。”从去年开始发轫的事业单位大
改革，就是对十六大精神的贯彻。事业单位组成复杂，各个领域情况不一，目前还
没有一个统一的改革方案，各个领域各个地方的改革在分头进行。从1982、1983年
开始的机构改革，以及后来进行的教育、卫生、科技体制改革都涉及事业单位改革，
20多年来，事业单位改革是伴随着每个行业的改革慢慢推进的。
真正意义上的事业单位改革可以从两个脉络来看：一是财政来源，事业单位这
么庞大的规模谁来养？从财政角度考虑，实际上对事业单位的改革就是尽量把它推
向市场。当时事业单位就分了三种：第一种是全额拨款；第二种是差额拨款，拨不
足的部分，又分三种，三七开、四六开、五五开；第三种是自负盈亏。任何一个行
业中都有全额拨款，研究部门或是行政部门多一点，出版部门、新闻单位少一点。
第二个脉络就是干部人事制度改革，主要是推行了聘任制，推进职称制度改革。
十三大以后，1988年开始研究“一切以行政级别划线”的问题，当时，所有事业单
位都有行政级别，而公务员制度的建立则成为改革这一痼疾的契机。公务员制度的
建立等于全部把事业单位甩出来了，不以行政级别划线就意味着它从政府开始剥离
出来，开始政事分开，“这是一个很长的过程。经常反复，现在大学还设有20多个
副部级校长，仍没有去掉行政级别”。中国的事业单位大部分脱胎于行
政系统，而行政机构改革有一个怪圈：精简——膨胀——再精简——再膨胀，
事业单位改革也会这样吗？从这点考虑，有人提出要“充分估计事业单位改革的难
度”。事业单位的改革和当初的机构改革以及企业制度改革面临同样的难点：人的
“出口”问题，即富余人员哪里去的问题。
一位评论者指出：众所周知，国有企业改革时有一部分人员分流到了事业单位，
而政府机构改革时又有大量的人员挤进了事业单位，事业单位成了两者的“出口”。
那么现在，谁又给事业单位改革中富余出来的人员当“出口”呢？如果说，当年正
是因为有了事业单位这个“出口”，有了事业单位这个“大后院”，才使得国企改
革和政府机构改革有了缓冲带，减轻了改革的难度，那么现在，在事业单位改革中，
这一问题到了最终解决的时刻。
国家发改委经济体制综合改革司司长范恒山也承认，这项改革是一个复杂的系
统工程，风险性较大，不可能一蹴而就。因此，在制定改革措施时要体现过渡性，
要做好必要的保障工作，把改革的力度和社会的可承受度有机结合起来。应该吸取
机构改革的教训，摆脱怪圈。政府机构改革的问题在于，曾经有一段没有在法制框
架内改革，改革没有法律依据，没有法律约束，现在实际上已经意识到这个问题，
《国家政府编制法》在5 年内有望出台。
改革的结果将会怎样？一位研究政府体制改革的学者说，目前改革力度不会很
大，现在主要的目标还是减轻财政负担，能把财政负担减下来就不错了。
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