x为联合国财政危机所困扰

    联合国成立以来，在世界和平和推动全球社会经济发展方面作了不少有益的工
作，但是，正当它想进一步发挥作用的时候，腰包里的钱却越来越空。

    按照联合国宪章第十七条的规定，联合国组织的经费“应由各会员国依照大会
分配限额担负之”。各国应缴纳的会费数额，主要是按其国民收入总额与其他国家
相比计算的。对于人均收入低的发展中国家，则按一种特别宽减办法调低国民收入。
此外，还规定有最高和最低摊派限额。

    联合国的经常费用有两项：一是正常预算，用以支付联合国主要机关和辅助机
关的行政开支和活动费用等；二是维持和平行动经费。除此之外，联合国还有许多
其他活动，所需经费全靠会员国自愿捐款，即所谓预算外资金。

    这笔资金数额很大，近年来还不断增加，对联合国也相当有影响，但至今联合
国对这笔资金尚无法管理，它是由捐助国决定用途，并直接交秘书长代管，最后由
秘书长向捐助国报告使用情况。联合国成立至今，会员国数量已翻了三番以上，活
动内容、数量、范围与相应机构都在大量增多，联合国的正常预算也随之大增。

    多年来，联合国一直被严重的财政危机所困扰着。联合国不断增加的庞大预算，
导致了会员国普遍拖欠或迟缴会费，最终的结果就是联合国的经费危机越来越严重。
到1985  年底，只有69  个会员国付清了当年的会费， 18 个会员国拒付联合国正
常预算摊款2.4 亿多美元。而10  年之后的今天，拖欠现象有增无减。截止1996  
年10  月2 日，联合国各会员国欠联合国的会费已高达25  亿美元，其中包括18  
亿美元的维和经费和7 亿美元的经济经费。

    导致联合国财政危机的直接原因是：一些会员国由于政治和经济原因在规定时
间内拒付和拖欠会费。这些拒付和拖欠情况大体可分为以下三类：一些国家为表示
他们政治上反对某些活动；一些国家以本国法令为根据，以此要挟联合国和其他会
员国；一些国家因经济困难或自然灾害难以按期交清会费。前两种是导致财政危机
不断加剧的主要原因。因此，实际上，联合国的财政问题远不是一项单纯收支的技
术性事务，它还是一个充满矛盾与斗争的政治问题。联合国要有更大生命力，就必
须有效地解决财政危机。

    也正因如此，如何解决资金问题可以说是加利上任后所面临的最大挑战。正像
他自己所说的那样，“资金可能使联合国在它应该成功的时候偏偏走向失败。”加
利决心改变这种“寅吃卯粮的日子”。1992  年5 月，他向联大提交了一份有关联
合国财政问题的报告。他指出，联合国的财政状况很“不稳定”，未缴纳的会费数
额达到“极高的水平”。加利在报告中分析认为，由于资金短缺，又没有任何储备
金，维持和平行动所需的经费又在大量增加，加上若干会员国不履行其财政义务，
特别是主要资助国拖延付款，造成联合国出现财政危机。

    为了缓和财政困难，加利提出并实施了一些颇有新意的财政改革计划。

    比如，一个高级事务小组正在研究发行公债的构想即拖欠联合国会费的国家政
府可以以联合国为对象发行公债，联合国将其投入流通。为防止今后继续出现会员
国拖欠的现象，加利提出“预算一经通过之后，特别是以协商一致方式通过之后，
各个会员国就应当按时全额缴付其摊款，使会员国审议通过的所有联合国活动都能
筹到经费”，会员国“不这样做，就违背宪章规定的义务”。

    就在联合国的一些项目因资金不能到位，不得不最终束之高阁的同时，联合国
机构内部的浪费现象却十分惊人。由于联合国没有有效的审计制度，因此很难知道
每笔资金的使用是否得当。这就使得联合国的某些工作人员得以乘机挪用公款、中
饱私囊，出现了所谓联合国官员“白天奢谈救济，夜晚花天酒地”的现象。为杜绝
这一情况的发生，同时也为了进一步开源节流，加利除批准建立相应的监查机构外，
还决定从1996  年2 月5 日起，联合国停止向与会代表发放铅笔和笔记本，预计此
举一年可节省经费20  万美元；同时，每次会后不再分发文件，而是要求各国外交
官开会时携带事先送到他们代表团的文件副本，此举一年约可节约经费25  万美元。
此外，他甚至还提出了一些“五花八门”颇为“大胆”的建议，诸如向所有联合国
会员国的公民征收“环境税”；对国际外汇交易进行征税；对国际航空旅行征税；
对使用矿物燃料或由此引起的污染征税；对国际金融交易收费；从世界各国军事开
支中抽取一部分资金作为联合国专用款：甚至建议按惯例只向各国政府贷款的世界
银行借现金给联合国，以及建议西方七国集团通过发行联合国债券为联合国筹资等
等。

    尽管加利的财政改革有前一段机构改革工作的基础，但还是遇到了与前一阶段
相似的麻烦和问题，阻力大，收效甚微。

    在拖欠会费的国家中，首当其冲的是美国。1985  年美国国会通过立法，规定
除非联合国在所有预算问题上实行加权表决，否则要从1996  年开始将其每年分摊
的会费从原来占联合国预算25％削减到20％。此后，它又以各种理由拒付或拖欠会
费。美国应分担联合国经常预算的25％和维持和平费用的31％，它是提供经费最多
的国家又是欠款最多的国家，至今已总共拖欠11亿多美元。



    为解决这一难题，加利煞费苦心，努力寻找可行方案。1996  年2 月，他提出
一项建议，把美国的联合国会费从25％降到15％或20％。这种方案令相当一些联合
国的会员国大感吃惊。其实，加利此举实出无奈，无非是希望联合国尽快结束对任
何一个会员国的依赖。他说：“把会员国对联合国固定预算的分摊的最高限额限制
在20％或15％，这能更好地体现出这个组织是所有国家的工具。”事实上，行政和
财政领域的改革与联合国其他领域改革一样，都是联合国内各种政治力量之间的一
场长期、复杂的较量。无论是行政改革或是财政改革，其进程和结局将会直接影响
到联合国的兴衰强弱。加利曾向联合国财政委员承诺，将尽其所能“避免财政上破
产”。但是，他也明白，“只有会员国能采取必要的审慎措施”，否则财政危机仍
将使联合国处于无偿付能力的边缘。现在，广大会员国都很关注联合国的财政问题，
正努力排除干扰，积极推动它向健康方向发展。但最终结果如何，还有赖于所有国
家的精诚合作和共同努力。

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