中国农民的“二等公民”地位（7）

    在城市，我国城乡儿童受义务教育权利的户口之别更为明显。1998年3 月2 日，
国家教育委员会和公安部联合发布《流动儿童少年就学暂行办法》。《办法》规定
：流动儿童少年就学，以在流入地全日制公办中小学借读为主，也可以入民办学校、
全日制公办中小学附属教学班（组）以及专门收流动儿童少年的简易学校接受义务
教育。但这种义务教育不同于当地学生的义务教育，流动儿童少年享受的义务教育
是收费的义务教育。《办法》规定：“招收流动儿童少年的全日制公办中小学，可
依国家有关规定按学期收取借读费。专门招收流动儿童少年就学的学校、简易学校
和全日制公办中小学附属教学班（组）收费项目和标准按国务院发布的《社会力量
办学条例》中的有关规定执行。”《流动儿童少年就学暂行办法》解决了有些城市
不允许民工自己办学的问题，按学期收取借读费的办法比一次性缴纳借读费的办法
有了不小的进步，但并未使农民工的子女真正享受到义务教育的权利。这对于那些
根本无法按学期缴纳借读费的无城市户口的“祖国花朵”来说，命运依旧是那样的
不公平。

    由于城市学校不肯接收没有城市户口的农民工子女，或由于农民工们付不起高
昂的借读费，他们只得在城市中再次办起“民办学校”。这些学校多由农民工自发
集资兴办，自己租房，自聘教师，有的则以私立学校的形式出现，向学生家长收取
一定学费以作学校开支。他们不花城市政府一分钱而使其子女有了受教育的机会，
城市政府应该满意了。可是，令人费解的是，一些城市政府却热衷于取缔这些“非
法学校”。在深圳、广州、上海、北京都曾出现了多起以“未经批准而设立”为由，
关闭、甚至用推土机将“民工子弟学校”推平的事件。

    （3 ）负担：农民的特有义务。

    一份权威资料指出，当前全球所有国家中，只有越南和中国的农民需要承担税
赋。

    在我国，走出校门后，城乡居民的权利与机会还是不一样的，户口仍然是决定
着他们权利有无与多少的关键因素。它不仅决定着权利，而且决定着义务。

    有城镇非农户口的青少年一出校门（这里多指初中和高中的校门）便多数能参
加工作，他们拥有很多招工招干的机会。尽快安排他们的工作，这也是我国几十年
来各级政府劳动管理部门的主要工作内容。而农村户口的青少年则没有这一待遇。
如果没能考上高等院校，则只能过早地承担起生活的重担，全民所有制单位和国家
机关的正式就业机会对他们是大门紧闭的，他们能否就业，政府劳动管理部门是不
闻不问的。即便是他们被迫无奈进城做最差、最累的临时工时，也往往会招来各种
或明或暗的刁难或歧视，仿佛他们老老实实地待在农村才是合情合理的。不仅如此，
在只能继续着他们父辈的务农职业后，却被现行的户籍制度赋予了一份特有的义务
——农民负担。

    农民负担有狭义、广义之分。狭义的农民负担是指由国家政策规定或由法律规
定具有农业户口的农民应当承担的义务。1993年7 月2 日第八届全国人民代表大会
常务委员会第二次会议通过的《中华人民共和国农业法》规定：农民依法缴纳税款，
依法缴纳村集体提留和乡统筹费，依法承担农民义务工和劳动积累工。广义的农民
负担是指农民实际上对国家、集体和社会承担的一切义务的总和，除狭义的农民负
担以外，还包括地方各级政府对农民的乱收费、乱罚款、乱集资和各种摊派等。

    我国农民的负担向来比较沉重。比如1965年，据财政部汇总27个省、市、自治
区317 个公社29664 个生产队的调查材料反映，农村的收入分配比例是：国家税收
占分配总收入的5.73% ，集体提留占39.93%，社员分配占54.34%。( 中华人民共和
国财政部《中国农民负担》编辑委员会编著：《中国农民负担史》第4 卷，中国财
政经济出版社1994年版。) 此外，还有大搞农田水利建设需要农民投入义务工，一
些部门搞无偿平调社队劳动、财力、物力和摊派的现象时有发生。中共中央、国务
院对农民负担过重问题一向较为关注。1978年6 月22日，中共中央转发了湖南省湘
乡县委《关于认真落实党的政策，努力减轻农民不合理负担的报告》，指示各地不
得以“群众大办”之类的借口乱行摊派，坚决纠正几十只手伸向生产队挖农业墙脚
的现象。但在人民公社时代，农民的负担都是由农村集体主要是生产队来承担和履
行的，个体农民并没有切身的感受。虽然负担沉重，但并没有成为一个严重的社会
问题。

    20世纪80年代初期始行家庭联产承包责任制以来，农民成为对国家和集体承担
负担的主体，开始对负担有了直接的感受。80年代是农村改革取得巨大成功之际，
农民收入快速增长，农民的负担性支出虽然也在不断增加但增长相对较慢，故从总
体上看，这一阶段农民负担问题并不突出。1985年，全国农民负担的总体情况是：
农业税47亿元，民办教育16亿元，供养五保户10亿元，照顾烈军属5 亿元，文化卫
生20亿元，民工建勤义务工20亿元，计划生育32亿元，基层干部和脱产人员补贴70
亿元，乱收费40亿元，总计257 亿元，( 同上。) 人均31元，占当年农民人均纯收
入397.6 元的8%。然而，不久之后一些地方和部门以“农民已经富起来”为理由纷
纷向农民要求“赞助”，乱收费、乱罚款和各种摊派的“三乱”现象开始出现并日
益严重起来。

    1995年11月4 日，安徽省阜阳地区阜南县发生了致人死亡的恶性事件。一名村
党支部书记、村长沈可理带领联防队队员以武力强行收取超标准提留款，将农民刘
朝兴枪杀，并将另二位农民打成重伤。虽然阜南县政府规定农民的负担不得超过上
年纯收入的5%，但该县中岗镇又擅自多收4 项提留款，全镇人均负担增加16.50 元
；沈寨村又擅自多收5 项提留款，全村人均负担又增加52.30 元。此外，沈寨村人
还要交纳“猪头费”每户50元，宅基地费70元，基础教育费每人35元，程控电话费
每人9 元，综合治理费每人1 元。可沈寨村只是一个人均耕地0.6 亩的村落，有的
家庭全部收入尚不够支付各种提留款。( 见《检察日报》1996年1 月24日。)

    1995年12月7 日，湖北省随州万和镇冷岗村村民蔡守国在因交不起1349.19 元
的各类提留、集资款，一头200 余斤的肥猪又被沙河办事处主任余万新等人牵走并
将之出卖抵款的情况下，感到无颜对待妻儿，喝甲胺磷而死。愤怒的村民抬蔡尸至
沙河办事处，停尸抗议，引发骚乱，几名工作人员受伤。蔡守国一家三口，小孩二
岁半，只有耕地3.4 亩，已欠债3000多元。1995年全家收稻谷58袋，共4000多斤，
交了18袋订购粮后已不够口粮。蔡家《农民负担合同手册》上写明国家税收和“三
提五统”等收费587.09元，但若按国务院有关规定，蔡家的合理负担只应为370.27
元。



    中央有文件表明：到20世纪90年代中期，“农民负担重的问题还没有从根本上
解决，仍然是当前农民反映最强烈的问题之一，有些地方问题还相当严重。有的地
方和部门置中央的三令五申于不顾，巧立名目，向农民乱收费、乱集资、乱涨价、
乱罚款和乱摊派；有些地方虚报农民收入，超限额提取村提留和乡统筹费，强迫农
民以资代劳；极少数基层干部作风粗暴，目无法纪，挥霍、侵吞集体和农民资财，
甚至动用专政工具和手段强行向农民收钱收物，个别地方酿成了干群冲突的严重事
件和死人伤人的恶性案件”。( 中共中央、国务院：《关于切实做好减轻农民负担
工作的决定》（中发1996年13号文件），1996年12月30日。) “最近一段时间，一
些地区的农民负担又出现反弹，有的地方的问题相当严重，甚至由此引发了逼死人
命等恶性案件。”( 中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于转发〈农业部、监察
部、财政部、国家计委、国务院法制局关于当前减轻农民负担的情况和今后工作的
意见〉的通知》，1996年3 月13日。) 恶性事件的一再发生意味着一部分农民对负
担的承受能力已经到了极限，表明对农民的乱集资、乱摊派达到了令人无法忍受的
程度，引起了党中央和国务院的高度重视。1996年3 月13日，中共中央办公厅、国
务院办公厅转发《农业部、监察部、财政部、国家计委、国务院法制局关于当前减
轻农民负担的情况和今后工作的意见》，在其转发通知中对地方和部门领导“约法
三章”。

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