农村基层组织选举极不完善

    1.县、乡两级人民代表大会的选举

    中华人民共和国建国时，根据《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定，在
实行全国普选条件还不成熟的情况下，由地方各界人民代表会议代行人民代表大会
职权，县、市辖区和区设立各界人民代表会议，乡设立人民代表会议。在选举程序
上也具有明显的过渡性质，采取了指选、派选、特邀等代表产生方式，并普遍采用
举手表决方式。

    1995年县级人民代表大会任期改为五年，乡级人民代表大会的任期仍为三年，
两级人大的选举从此分开举行。

    县、乡两级人民代表大会代表都由选民直接选举产生，扩大了民主的范围，每
次选举不仅是一次农村及城镇公民的整体动员，亦是选民政治参与的一次重要机会。
经过多次选举实践之后，农村的选民已经比较熟悉人大代表选举的程序，并基本能
够按照选举组织者的意图，顺利完成选举工作。

    县、乡两级的国家机关领导人员都要经本级人民代表大会选举产生。县级人民
代表大会选举产生以下四种国家机关领导人员：(1) 县（自治县、市辖区、不设区
的市）人大常委会主任、副主任和委员；(2) 县（自治县、市辖区、不设区的市）
人民政府主要负责人县（市、区）长和副县（市、区）长；(3) 县（自治县、市辖
区、不设区的市）人民法院院长；(4) 县（自治县、市辖区、不设区的市）人民检
察院院长。此外，县级人民代表大会还要选举产生出席上一级人民代表大会的代表。
乡级人民代表大会选举产生两种国家机关领导人员：(1) 乡（民族乡、镇）人大主
席、副主席；(2) 乡（民族乡、镇）人民政府主要负责人乡（镇）长、副乡（镇）
长。此类间接选举，由于在较小范围内进行，并具一定的封闭性，始终在各级党组
织密切关注下进行，选民对其知之甚少。

    2.党组织系统的选举

    从《中国共产党章程》（中国共产党第十五次全国代表大会部分修改，1997年
9月18 日通过）对县级以下的党内选举规定可以看出，在党内选举中，亦是既有直
接选举，也有间接选举。农村的党组织系统的选举，分为三个级别：一是村党支部
选举，二是乡镇党委选举，三是县级党委选举。村党支部实行党员的直接选举，乡
镇党委和县级党委都由党的代表大会（简称党代会）选举，实行的是间接选举。

    村党支部的任期与村民委员会的任期相同，都是三年，换届选举的时间往往在
村民委员会换届选举之前。村党支部选举的形式，大多是在本村党员大会上公布支
委委员候选人名单，由党员投票选举，有的地方实行等额选举，有的地方实行差额
选举。选举产生新一届支委会后，在支委会上推选支部书记、副书记，并确定其他
支委的分工。需要注意的是，多数地方的乡镇党委都要在选举前指定各村党支部书
记人选，选举不过是走形式；有的地方乡镇党委甚至直接任命村党支部书记和支部
委员。乡镇党委对村级党支部的组织领导，在党支部换届选举时表现得最为突出。
参加乡镇党代会的代表的选举，亦是走形式，村党支部书记往往是出席党代会的当
然代表。

    乡镇党委属于党的基层组织，任期三年，与同级人民代表大会和人民政府相同，
换届选举往往同步进行。乡镇党委由党代会选举产生，书记、副书记及党委委员人
选一般由县级党委组织部门确定，无论是实行差额选举还是等额选举，都不过是走
形式而已。县级党委对乡镇党委的组织领导，在乡镇党委换届选举时表现得同样突
出。参加县级党代会代表的选举，同样需要内定名单后履行投票手续。

    在村党支部和乡镇党委换届选举中，如果出现意外情况，使上级党组织的意图
不能实现，上级党组织还可以有效地利用党章赋予的审批权，否定选举结果或撤换
当选者。

    县级党委是党的最低一级地方组织，任期五年，与同级人民代表大会和人民政
府相同，换届选举亦往往同步进行。县级党委亦由党代会选举产生，书记、副书记
及党委委员人选一般已由上级和同级党委组织部门确定，无论是实行差额选举还是
等额选举，同样是走形式，选举出席上级党代会的代表亦如此。

    如前所述，县、乡、村三级的“一把手”，是三级党组织的主要负责人。从形
式上看，他们都是由党内选举产生的，那么党内选举在基层就具有了无可替代的重
要性，但实际上这种选举不过是上级党组织意图的确认过程，离真正的党内民主还
有遥远的距离。在2002年的中国共产党第十六次全国代表大会上通过的《中国共产
党章程》中，针对加强党内民主已有多处表述，新时期的党建工作将会因此而得到
加强。

    3.村民委员会选举

    全国范围的村民委员第一次选举，是在1983年至1985年之间进行的。1985—1987
年之间，进行了全国范围的村民委员会第二次选举。这次选举与第一次选举在做法
上基本相同，选举不但不规范，还具有明显的指选、派选性质。

    1987年11月24日第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《
中华人民共和国村民委员会组织法（暂行）》，对村民委员会的选举作了如下原则
规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。村民委员会任期
三年，其成员可以连选连任。年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、
家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；
但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。村民会议有权撤换和补选村民委员会的
成员。”

    1998年11月4 日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过《中华人
民共和国村民委员会组织法》，使暂行了12年的《村民委员会组织法》终于成为正
式法，并在村民委员会选举方面大大细化了暂行法的内容。主要表现在：



    (1) 村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个
人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。村民委员会每届任期三年，届满应当
及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。

    (2) 年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信
仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被
剥夺政治权利的人除外。有选举权和被选举权的村民名单，应当在选举日的二十日
以前公布。

    (3) 村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民
会议或者各村民小组推选产生。

    (4) 选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。候选人的名额
应当多于应选名额。选举村民委员会，有选举权的村民过半数投票，选举有效；候
选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选。选举实行无记名投票、公开
计票的方法，选举结果应当当场公布。选举时，设立秘密写票处。具体选举办法由
省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定。

    (5) 以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，
破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或
者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当
负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。

    (6) 本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。
罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村
民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有
选举权的村民过半数通过。

    法律规定在12年中有如此大的进步，是其间村民委员会选举不断实践和科学总
结经验的结果。然而，村民委员会选举虽然发展很快，但是全国并不平衡，真正引
入“竞选”机制的地区还不是很多，选举违法现象层出不穷，有的地方还因此出现
了不少血案。

    总之，要使全国村民委员会的选举都达到公平和公正的标准，显然还有一段艰
难的路程。

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