维护安全、应对恐怖袭击(4)
航空及运输安全的策略
美国的运输体系十分庞大。在一个开放的社会里,这样的体系不可能完全确保
免于恐怖分子的袭击。在美国,有数百个商业机场、数千架飞机,每天有成千上万
个航班,一年运输旅客5 亿多人;有300 多个海、河港口,3 ,700 多个货物和乘
客运送码头,每年有数百万只集装箱由此运进美国;大约有6 ,000 个机构通过汽
车、地铁和渡口提供中转服务,在每一工作日都有大约1 ,400 万美国人享受着轻
轨服务。
2001年11月,国会通过了由总统签署的航空和运输安全法。根据这一法律,设
立了交通安全局,现在它已并入国土安全部。2002年11月,国会通过了国土安全法
和海运安全法。这些法律要求设计出各种战略性计划,以说明新设立的国土安全部
以及交通安全局如何为美国运输部门的关键部分提供安全保障。
国家每年将53亿美元的资金拨付给交通安全局,其中的80% 以上流向了航空领
域。这笔钱主要是根据国会的指令用在将各机场的安全检查鉴别系统联为一体以及
在机场部署现有的安全方法和技术方面。目前的努力还没有达到形成具有前瞻性的
战略性计划的程度。这种计划能够对资产、风险、成本以及收益加以分析。缺少这
一计划,我们就不能确信我们的交通安全资源是以一种划算的方式配置在应对最大
的风险上。
●在货物安全和整个航空安全方面,仍然存在着一些重要的“软肋”。这些
“软肋”,连同鉴别和访问控制方面的不完善,对航空安全不断提出挑战。
●恐怖分子在将商业航空运输仍作为一个可能的目标的同时,可能将其注意力
转向其他方式。在海上或地面运输中,与航空运输相比,造成损害的机会一样多甚
至更多。保障船运集装箱的安全的工作刚刚得以启动;地面运输系统,如铁路和大
规模的公共交通系统,依然难以进行保护,因为它们容易搭乘且涉及的范围广泛。
尽管到了国会设定的最终期限,交通安全局既没有为运输部门设计出一种完整
的战略性计划,也没有为各种运输方式——空运、海运和地面运输制定具体的规划。
建议:在配置有限的资源时,必须作出艰难的选择。美国政府应该确认和评估
需要保护的运输财产,选择最实际最划算的方式实施保护,然后制定出一个计划和
预算并拨付资金。这一计划应该为相关部门(联邦的、州的、地区的和当地的)和
私人股东分配一些角色和任务。在测评计划的有效性时,不可能达到完美无缺,但
是恐怖分子应该感受到潜在的目标受到了保护。而显著的失败机会可能会阻止他们
实施恐怖活动。
国会应该为这些计划的完成确定一个具体的日期,并敦促国土安全部和交通安
全局负责落实这些计划。
规模最大的投资可能是用来对运输方式所采用的技术进行改进,如用于检查飞
机、轮船、卡车或者火车所运输的集装箱的扫描技术。尽管这些技术现在已经成为
现实,但是广泛地运用这些技术仍然是数年后的事情。
同时,识别和追踪高度危险的集装箱、操作人员以及需要进行额外检查的设施
的方法需要加以改进;还应作出进一步努力,使情报分析、为将威胁信息传递给运
输部门而设置有效的程序与交通部门和公众保持警惕有机结合在一起。将这二者融
合在一起,可能是最有效的保护性措施。
一个分层的安全体系
没有任何单一的安全措施是可靠的。因此,交通安全局必须有适当的多层安全
体系,以挫败对公共交通看似可能、较为危险的各种形式的袭击。
●在设计方案时,这项计划必须考虑到敌人所可能使用的全部手段,如利用局
内人、自杀式的恐怖主义或者远程打击。每一层就其自身而言,均为强有力的。每
一层都必须为备用的同等的其他层所支持。
●交通安全局应该能为国会鉴别所有可能的恐怖袭击、各在其位的安全层以及
由每一层所保障的可靠性。交通安全局必须设计出以上所描述的那种方案,以改进
较弱的个人层,改进其所配置的各层安全体系的有效性。
在“9 ·11”袭击的当天,19名劫机者被一个由计算机支持的称之为“计算机
辅助预扫描系统”的鉴别系统所发现。一半以上的人被认为应进行进一步检查,然
而仅仅要求再检查他们的行李。
在目前的做法中,航空公司执行政府的命令,以阻止已知的和可疑的恐怖分子
登上商业性航班,并对其他的人适用第二道鉴别程序。“禁飞”和“自动筛选人员”
的名单中包括美国政府认为具有攻击民航的直接威胁的人。
由于由航空公司落实上述做法,美国政府对私人公司和外国会由此为分享情报
产生了忧虑,这使得它并未把所有应包括在内的恐怖分子和恐怖嫌疑分子都列入名
单。当交通安全局部署一种新的鉴别系统以取代计算机辅助预扫描系统时,它已经
计划接管鉴别职能。由于有人声称这种系统侵犯了公民的自由,对它的部署已经被
推迟。
建议:在对由什么来取代计算机辅助预扫描系统继续争论的同时,对“禁飞”
名单和“自动筛选人员”名单进行的改进不应该受到耽搁。这种鉴别职能应该由交
通安全局行使,并且它应该能利用由联邦政府所保留的一大套监控名单。航空公司
应被要求提供检测和落实新的鉴别系统所需要的信息。
计算机辅助预扫描系统仍然是鉴别过程的组成部分,仍然对过境旅客进行检查,
并选择有嫌疑的旅客及其所携带的行包进行人工检查。交通安全局正在处理其他机
构所遇到的鉴别问题。正如我们较早所指出的,这些鉴别问题需要政府提高注意力,
而且需要立即作出处理。通过解决这些问题,可有助于扫清交通安全局在改进鉴别
系统时所遇到的障碍,并且对其他的许多机构也有帮助。
下一层就是检查站本身。鉴别系统的目的在于阻止危险分子,因此,检查站应
能够发现危险的物品。不久需要进行两个方面的改革:(1 )审查带有爆炸物的人,
而不仅仅检查他们随身携带的行包;(2 )改进鉴别系统的性能。
建议:交通安全局和国会必须高度重视改进检查站识破乘客带有爆炸物的能力。
作为起步,每一个筛选出来供特别审查的人都应该进行是否携带爆炸物的审查。而
且,交通安全局应该开展人为因素的研究,以了解鉴别系统在性能表现方面的各种
问题,并且为个人鉴别系统以及检查站确定可以实现的目标。
关于已检行包和货物的鉴别和运输问题,也为人们所关注。为了减少或者减轻
在货舱中存放的爆炸物所带来的危险,应当给予更多的留意,投入更多的财力。交
通安全局应该加快配置先进的行包鉴别设备。航空产业将据此获取相当大的利益,
因此它应该支付合理的费用。交通安全局应该要求,每一运货的客机都必须配置至
少一种坚硬的容器来运输任何可疑的货物。交通安全局还需要在确认、追踪以及适
当鉴别航空和海运具有潜在危险性的航运和海运货物方面付出更大的努力。
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