破解地方债务危机之门(2) 王元龙:银行要严格控制风险,又怕资金贷不出去,的确很矛盾。而很多地方 的大项目,由地方政府出面组成银团招揽贷款,毕竟风险要小一点,各家银行还都 愿意参加,他们把希望寄托在政府的信誉上。某城市的磁悬浮项目花了将近100 亿, 几大银行组成银团贷款支持,但目前这个项目效益并不好,银行的贷款面临很大风 险。像这一类有政府背景的贷款,叫做政府项目工程贷款,贷款数量一般很大,一 旦出现问题,对各家银行都是一个沉重的打击。其实质是政府通过它的实力,变相 发行地方债。 魏加宁:随着国有银行改革往前推进,金融领域的约束力加强,一方面新增贷 款会更加谨慎,另一方面已有贷款还贷压力也会增强,于是一些本已财政捉襟见肘、 负债累累的地方就有可能出现财政破绽。 《21世纪》:这个风险一旦爆发,被“头号杀手”伤害最大的恐怕是地方金融, 更可怕的是爆发对地方政府的诚信危机,后果不堪设想。 王元龙:地方政府债务风险和金融是交织在一起的,过去我们在谈金融风险的 时候,对这一部分没有特别强调,也没有特别重视。危机一旦酿成,不仅仅对地方 政府,可能对整个经济也是一种严重的损伤。 各级政府事权财权应该对等 《21世纪》:问题可能也没有我们想像得那么严重,近年中央财政收入连续高 速增长,财政形势似乎一片大好。魏加宁:表面看上去是不错,但实际上这是在 用中央财政的大好形势掩盖十分严重的地方债务风险。 《21世纪》:中央与地方财政形势差别如此之大,财税体系比如分税制、税费 改革,是否一定程度上加剧了这方面的矛盾? 贾 康:不能说改革加剧了矛盾,而是改革的深化程度还不够。分税制让各级 政府都掌握了大宗稳定的收入来源,如果真正到位了,地方就不会那么困难,就没 有必要千方百计转着弯去举债。 事权和财权不对称是一个很重要的原因,财权重心往上走,事权往下走。财权 上,四级分税实际到了省以下就没法落实;在事权上,各个地方条条块块都往下贯 彻它的一票否决指标,造成地方负担越来越重,面对这么多的一票否决,地方只好 想办法对付。 分税之所以难以贯彻到省以下,牵涉到一个体制问题。解决的办法就是减化政 府层级,按照中央、省和县三级来分税,乡镇变成县级政府的派出机构,地市也不 用搞实体的政权和实体的财政,这样,中央再自上而下加强转移支付力度,缓解基 层、特别是欠发达地区的困难,就可以同时实现一级政权一级事权一级财权,跟着 就是一级举债权。 《21世纪》:在机构精简方面,中央的力度要比地方大得多?贾 康:中央 一级名义上1998年一轮砍了50%左右,后来陆续又建了若干个新的机构,把若干副 部级提成了正部级,在部门之下,又形成了大量的事业单位。到了乡一级,按要 求精简20%,实际上是做不到的。1980年代以后,我们这么使劲地搞乡财政建设, 现在看起来乡是不可能再搞成一级财政的,建金库没有条件,简化政府层级,庙不 拆,很难成功。 《21世纪》:大量的地方行政人员,也是地方债务形成的一个很重要的原因。 贾 康:我觉得这是一种恶性循环,过重的事权使得地方行政机构膨胀,他们 就要想方设法拉钱来维持机构的运转,运转的过程当中,内生的要给自己提高待遇 的冲动又更多去搜刮、举债,机构又会更加臃肿,雪球越滚越糟糕。 王元龙: 不仅如此,每个机构设立以后,都要有政绩,因此就要找项目,这些项目其实完全 都是可以不做的。做事就要花钱,大量的支出又派生出来。 梁 朋:这实际上涉及我们的干部考核制度。为什么地方领导人那么借债,因 为这样可以马上建项目,可以体现地方政绩。还债是下一任的事,很多地方政府政 绩很好的一届,下一届去接的都是胆战心惊,他知道,甚至拿后面五年的财政收入 都还不清前面的债务。 2004年年初在中央党校举办了省部级主要领导干部研讨班,研讨什么问题呢? 就是科学的发展观问题。现在各级干部的考核和晋升主要决定于上级,所以更要按 照科学发展观的要求来设计好干部政绩的考核指标和引导机制。看干部的政绩不能 只看GDP 多少,而是看社会治安好不好、就业情况怎么样,以及当地老百姓的社会 福利改善多少等这些指标,如此,盲目举债可能就会发生一些变化。 地方债发行的制度保障 《21世纪》:国研中心的报告认为,发行地方债是解决地方财政困难的可行出 路。发债的前提条件就是前门要打开,这就涉及《预算法》的修改问题,当时出台 对地方发债的禁止规定主要出于哪方面考虑呢? 贾 康:1990年代初,制定《预算法》时,我们所施行的还是所谓财税包干政 策,各地都有不同的包干形式。 1998年以后,中国有一个阶段性的经济形势转换,原来短缺经济时代转换到了 过剩经济时代。当时,地方存在大量的盲目重复建设,动不动就投资过热,中央采 取的政策是能堵的都堵住,包括税制,选择了一个生产型增值税,就是要抑制投资, 地方举债这条路也就干脆堵死了。