温铁军(4)
乡镇自治应借鉴秦朝绩效——政权不下县
为了减轻农民负担,国家在农村进行了税费改革。2000年,安徽省率先进行了
农村税费改革试点。这项改革取消了过去的“三提五统”以及屠宰税等多个收费项
目,为减轻农民负担建立了制度保证。
位于安徽省西北部的太和县是我国最早开展农村税费改革的试点县,温铁军于
1993年曾在这里试点。三年的税费改革,让这里的农民肩上的担子轻松了,但是这
里的乡镇财政压力却有增无减。
温铁军认为,减轻农民负担应该有一个综合的办法来解决,比如说税费改革也
好,或者机构精简也好,或者是反腐倡廉也好,哪一项都不可能单独奏效,一定要
多管齐下,才可能奏效。
1993年,温铁军提出了解决农民负担的一个大胆设想,即乡镇实现自治——把
“以户纳税”改为“以村纳税”。他说,中国自秦朝设立“郡县制”以来2000年的
封建社会都是“皇权不下县”,政府对于小农经济最低成本的管理方式是乡村自治,
而不是国家针对每一个农户的税费管理,因为政府与亿万农户之间“交易费用”太
高。
在温铁军看来,取消镇一级行政级别,村和镇两级自治,可以节约交易费用,
从而减轻农民的负担。
有人质疑村镇自治后取消管理者的薪水的现实可行性,对这一点,温铁军胸有
成竹。他说历史上自治村社的领导者不是官,只是社区的精英,平时不领薪水。大
家选他,是对他的道德和能力的认可。比如《史记》里的陈平16岁为乡里宰,相当
于社区长,他的作用只是在祭祀的时候,把屠宰的牲口分给大家,平时没什么事情,
就干自己的事了。中国历史上的自治社区领袖,跟现在西方的镇长相似,不拿薪水,
只在需要的时候才出来,不需要的时候形同虚设。而按照现行体制,镇作为一级政
府,就必须有行政费用的支出,如买车、接待、发工资等等,可现在的村就没有这
些行政开支。
这样的方法的确比较理想,但如果村长和镇长不拿薪水,谁愿意义务出来为村
民服务?温铁军的设想是,这些村长或镇长尽管是义务来为村民服务,但他还是有
一些“好处”的。比如他能够有效地调控村内资源、分配村内收益。这时的管理者
在社区血缘关系的制约之下,就不仅仅只有经济人的理性,还有道德理性。中国几
千年的小农社会都是靠经济理性和道德理性来维持的,光有经济人的理性是不够的。
“那么多社区精英,比如延安时期的李鼎铭先生为什么能当开明士绅?他要狠狠剥
夺农民行吗?有些地主以诗书传家,秉承仁义理智信的道德传统,并不是那种青面
獠牙的套话所能概括的,否则他们也就不叫社区精英了。如果是这样,中国的历史
早就完结了。中国乡村历史给我们的教训,恰恰是如何维持良绅管理下的乡村自治。”
在农村改成自治村的同时,温铁军建议把镇改为自治镇。他对目前的镇管村的
体制持异议。因为现行的这种市管县、镇管村的制度,是典型的城市中心主义。镇
管村的后果是镇可以依托传统体制伸手向农村要钱,用于镇中心区的建设。
国务院总理温家宝曾多次强调,中国这么大的一个国家,生产力水平千差万别,
各地的经济结构也不一样,因此要科学决策,要改变那些不适应生产力的某些上层
建筑。在温铁军看来,按温总理的话去理解,2.3 亿小农户基本上从事自然生产就
是中国农村的基本现状,这种生产力决定的上层建筑应是村社自治,自下而上地提
出公共品要求。但很多人还没有理解温家宝总理的话的真正含义,我们现在最主要
的问题是没有真正理解温家宝总理所指出的如何科学决策问题。所以,可行的政策
是把社区自治体(现在叫村集体)作为财产主体和纳税主体,把政府直接面对2.4
亿小农户转化为面对70多万个村,把乡级政府改为乡公所,合并乡镇,以此降低交
易成本。
温铁军17岁前往山西汾阳县插队时,最大的梦想是每天能在北京火车站扛大包,
因为“一包能挣好几分钱”。多年之后,温铁军走出大学校门便最终选择了研究农
村问题。那个17岁时想天天扛大包的小伙子如今成为中国经济学界最重要的声音之
一。
附录
华西村何错之有?
温铁军
最近,部分媒体对华西、南街等仍然维持“集体经济”的村提出了负面评价。
尽管我不愿意介入理论界的争议,但这次的有关批评涉及的主要是农村中的实际问
题,故在《中国改革》和《法制播报》作出全面介绍我的不同意见的承诺之后,我
接受了采访,试图澄清一些新闻界和学术界不十分了解的情况,帮助读者摆脱多年
来误导政策的“意识形态化”讨论。其实,只要人们哪怕是暂时不讨论农村集体经
济是否属于公有制或者社会主义等宏大话题,就会注意到本文提供的基本事实真相,
远比“灰色”的理论要“常青”得多。
本文如果发表,我愿意虚心听取任何经过长期调研形成的意见;至于书斋学者
或办公室官员的意见,要么层次太高,要么“灰度”太大,笔者一向自惭形秽、无
力应对,还望见谅。
以下是经我审阅的《中国改革》记者的采访记录,如有错误,概由个人负责。
一、原始积累:我国农村工业化进程中“社区资产”的基本属性
与一般国外和城市企业不同,大部分从80年代中期才起步的我国农村工业,其
资本的原始积累过程离我们实在太近,尤其是其中的“社区集体企业”,当年创办
时几乎不可能有个人化的投资人。这客观上大大增加了那些主流专家们涂抹理论
“灰度”的尴尬。
从那时起累积的调研资料表明,其资产主要来源如下:
一是社区土地转移收益,由于80年代的短缺经济造成的市场空间,投资风险很
小,几乎只要上项目就有收益。当时又只能是村干部去搞贷款或者集资上项目,后
来演变为如今这些“工业化社区”。1985-1986年周其仁、杜鹰等人的调研报告明
确指出,这部分集体贷款投资建立的高负债项目之所以还能够盈利,主要原因是占
本村集体土地不付款,很大程度上是土地收益转移形成企业利润和资产;亦即,乡
镇企业是以土地进行原始积累。国家的5 部法律:《宪法》《农业法》《土地管理
法》《土地承包法》《村民委员会组织法》都规定土地是属于村民集体所有的,因
此,企业创办时无偿占有的社区土地,应该属于全体村民对企业的初始投资;无论
后来增值形成多少资产,其属性不变。
据我所知,华西村界内原有土地已经被社区工商业全部占用,所形成的生产、
生活性资产,当然属于全体村民共同所有。如果没有大多数村民同意,任何个人无
权得到社区成员共同所有的资产。
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