反腐败战略的成功因素[注] 杰瑞米·波普 尽管反腐败斗争还未结束,但它对建立高效、公平的政府已经产生了深远影响, 也只有这样的政府才能高效地促进经济发展。反腐败人士不仅关注腐败本身,还关 注它对社会及其发展所产生的影响。那么,腐败是如何阻碍反贫困行动的?行贿受 贿具有何种负面影响?谁最终来承担腐败的成本? 尽管腐败将带来巨大损害,力图彻底消除它还是比较困难的。因为,从现实的 角度来看,由于在许多条件下反腐败太昂贵,因此,不可能消除为零。而且,这个 过程可能会不合理地、无法令人接受地侵犯基本人权和其他自由。此外,官衙式任 意裁决权也许对提高行政效率是必要的。再者,强行消除和遏制腐败可能也承担不 起。因此,反腐败的目标不应该是彻底根除它,而是维持一定水平,使得政府从根 本上能够有效、公平地发挥职能。 尽管各国情况千差万别,但是,对腐败的基本政策反应大致分为三类:实质性 的、结构性的、道德性的。从个别和总体情况来看,这些政策反应都兼顾了政府、 私营部门和市民社会的利益。 反腐败的启示 通过分析各国反腐败的成败经验发现,以下几个关键方面将妨碍反腐进程: (1)最高权力受到限制。新任政府班子也许期望能够有效地处理腐败问题,但 是,假如它承接的是一个腐败官僚体系,该体系可能会妨碍变革。 (2)失去公众信任。高层领导不应许诺无法实现、并且也不现实的目标。否则, 将失去公众的信任。 (3)改革不协调、零散。 (4)过度依赖法律。通过改变法律(并强化执行)来改变人们的行为方式,似 乎不能达到预期目标。而且,过度依赖法律的实施,往往容易招致抵抗和滥用实施 权,进一步出现腐败。 (5)只盯“小鱼”。如果改革的结果是放任高层领导,只抓“小鱼”,这种不 公平的法律很快就会被人置于脑后。 (6)缺乏特定、现实的目标。如果改革迟迟不见成效,很快就会失去公众的支 持。 (7)政府孤军作战。如果政府不寻求市民社会和私营部门的合作与支持,仅靠 自身力量实施改革方案,通常只能获得最小的成功。 反腐总战略 一致、连贯、全面的反腐败战略要求政治领导人作出明确的反腐承诺。这意味 着,领导人必须服从审查。经验表明,要想防止未来的腐败,就必须尽早关注此事。 而且,反腐败战略需要不断调整。此外,还需要从以下几方面着手: (1)推出全面的反腐败法规,并由完整的机构来执行(包括调查员、检举人和 审判员)。 (2)明确哪些政府活动最易于腐败,与此相关的事情也应优先关注。 (3)公务员和政治领导人的薪全应该充分反映其岗位责任,并且应尽可能地等 同于私营部门同等职位的工资水平。这一方面可以降低“需要”腐败的可能性,另 一方面也会吸引最优秀的人才为国家服务。 (4)对付腐败的法律和行政手段应具有足够强的威慑力。 (5)政府应该同市民社会、私营部门、宗教组织等建立合作关系。 1.防止腐败的发生 简化政府项目及其执行程序有助于减少腐败发生的机会。项目设计得越有效, 越不易腐败。改革一方面要消除有权势的“门卫”向他人收取“通行费”,另一方 面要尽可能地减少政府审批手续和“需要”交纳的费用。此外,简化和强化政府条 例不仅能够减少人们行贿受贿的“需要”,还能降低交易成本。应净化政府雇员队 伍,确保“恶魔”很难出现。另外,还需要从以下几方面着手: (1)应该尽可能地使任意裁决权最小化。可能取消的方面,取消它;需要保留 的方面,明确行使该权力的程序。 (2)出版严明职员纪律的手册和类似材料。 (3)使公众客观地了解政府需充当的角色,消除其神秘色彩。尽可能避免同政 府官员打交道时出现不可预测的随意因素。 (4)建立能够迅速、有效地对有争议的决策进行裁决的机制。各级管理者应该 对下属的行为负责。通过定期评审职员的工作情况及其遵守行政条例和法规的情况, 提高监督效率。为下级监督和申诉上级腐败行为提供有效途径。应该有披露腐败行 为的自由。 (5)公务员的薪金应该能够达到合理且期望的水平。应该建立激励机制,优秀 业绩应得到认可和奖励。应建立允许公民参与市民社会的机制。应该有效地监督具 有决策权的官员的收入、资产和债务。 (6)建立开放、公平竞争、高度透明的政府采购体系。会计师、审计员及律师 专业协会应该控告相关专业人员参与腐败的行为(如参与贪污、瞒汇漏税等腐败活 动)。政府官员收受的所有礼品和受到的所有款待应该汇报。 (7)在官僚机构内消除垄断,引入竞争,提高效率。 (8)联合政府、私营部门及市民社会的利益,共同防止腐败的产生。降低公众 容忍腐败的程度,使其主动地同腐败作斗争。 2.惩治腐败 应建立能够迅速发现腐败行为并予以惩治的独立机制。无论工作对象是何等人 物,调查员、公诉人和审判员必须在高度透明、高度独立的情况下,在尊重人权的 基础上,承担其相应职责。 在惩治腐败方面一律平等,高层政府官员不应享受任何豁免。应该建立有效的 控诉途径,如热线电话,并保护关键通报者的安全。因他人腐败而失去钱财和合同 的人应该有权起诉。 应该建立惩罚境外违法分子的机制。或者直接进行民事处罚,或者公布腐败企 业或销售人员的“黑名单”,使其他国家和竞争者谨防腐败活动。应把逃出国境的 腐败分子引渡回国,接受审判。无论腐败分子在境内还是在境外,都应没收其非法 获得的资产并处以罚金。 3.公众关注 如果使公众了解到腐败不仅有害,而且是在偷窃公共钱财,公众的反腐意识就 会逐渐增强。此外,使公民认识到自己有权利和义务控诉官员的腐败行为至关重要。 因此,需要让公民了解何为腐败行为、腐败发生率和发生地点。 为了确保舆论的明达,法律和行政环境必须允许自由报道。一方面不应该缺乏 完善的审查制度,另一方面政府不应该使用任何手段妨碍媒体阐述事实(其前提是 首先颁布《新闻自由法》,这样,任何人包括政府在内就无法妨碍披露腐败现象)。 再者,国家需努力制定专业标准,以确保国有媒体的雇员能够独立工作,承担他们 应承担的责任。 4.制度建立 所有相关机构必须拥有足够的人员和其他资源。应该建立和普及明确的道德准 则和行为规则。应该对各部门和机构的各级公务员进行岗位培训。 内部财务管理体系必须能够确保其恰当且有效。最高查账制度必须独立、专业, 所提供的报告应公开化。 必须监督政府合同,并公布所有相关活动。必须经由最透明的体系、按照最实 效的标准来审查政府采购。绝对不能在部门利益的基础上,考虑部门建议而进行选 择,应有“局外人’参与。应加快决策速度,避免在拖延过程中有腐败行为。 为了维护政府和政党的信誉,应该确保选举委员会的独立、公平、无私和选举 体系高度透明。 应定期审查会计责任的立法机制,如需要修正,应及时修正。应使公众尽可能 地参与到立法程序中,充分听取公众的意见和建议。 此外,还需关注以下三个问题:(1)是否有必要建立反腐独立委员会?(2) 现有法律能否适应现代要求?(3)现有的惩罚太轻还是太重? 结论 反腐败改革是一项长期任务,因此,需要从各个层面寻找恰当的方式来强化该 项改革。改革进程必须得到高层的充分支持。反腐败不仅能够制止腐败,而且能够 增强公众对政府的信心,加强政府为国民服务的财政和政策能力。 (编译:冯利)