组织机构方面的“巷战”
第二次世界大战结束时,关于是否需要一支独立的空军,存在着两种观点:美
国海军的观点和几乎所有其他人的观点。杜鲁门总统、马歇尔将军、艾森豪威尔将
军和大多数国会议员都认为空中力量在打赢战争方面所取得的成果证明了空军有理
由作为一个单独的、与其他军种平起平坐的军种而存在。与设立单独的空军这一明
显的需要并行不悖的另一个需要是统一指挥,第二次世界大战中的联合司令部就是
例子。( 联合司令部是由美国的两种或两种以上的武装力量组成的单位,而联军司
令部则是由盟国部队联合组成的单位。) 在战争的压力下,参谋长联席会议的成员
们曾经比较和谐地共同努力使联合司令部获得成功。现在没有这种压力了,而且奋
力自保的本能又因争夺大量削减的预算而激发出来。在这种情况下,几乎无人相信
参谋长联席会议仍能和谐地运作。和谐一丧失,成功地运用联合司令部去遂行战斗
行动的希望也就化为泡影。
海军坚强不屈地反对成立统一的国防部和独立的空军。海军认为,由一名国防
首脑领导的统一指挥机构会堵塞海军部长与总统之间的通道。它还认为,尽管陆军
航空队予以否认,但是一支独立的空军不仅会争夺有限的预算,而且会争地位、抢
任务。在这一点上,他们完全正确。因为,陆军航空队的某些领导人,包括吉米·
杜利特尔这样的名人在内,面对他们在战争中的成就有点儿得意忘形,他们以今后
世界上唯一的潜在敌手没有强大的海军而只有庞大的陆军为由,公然对航空母舰未
来的价值表示怀疑。
海军倾向于贬低空军的效力,但同时又渴望拥有一支自己的战略轰炸航空兵,
这就未免有点儿自相矛盾。在原子弹投向广岛和长崎之后,拥有自己的战略轰炸航
空兵成了海军的迫切需要。战后,海军立即采取了实际行动,加紧建造6.5 万吨的
超级航空母舰“美国号”,该舰的大小和结构均适于起降重型轰炸机——亦即核轰
炸机。
海军的论点有一个基本逻辑:美国武装部队刚刚打赢了历史上最伟大的战争,
令海军满意地证明了现时的组织结构很管用,因此不应改变。他们所倚仗的是“不
破不补”这句后来流行的格言。有力的反驳论据则是:空中力量和核武器已经使作
战方式发生了很大的变化,如果依旧墨守第二次世界大战的陈规,那就愚不可及。
从1944年到1947年,各种各样的特别研究报告、专门委员会、统一议案和高级
军官们的建议纷至沓来,就像刮了一场大风暴。得出的结论则视政治立场而定:同
情海军的人都反对统一,而其他每一个人几乎都赞成统一。由于政府换届,这种状
况发生了重要变化。罗斯福总统是一位强烈支持海军的人( 这从他的出身就可以推
测出来) ,而杜鲁门总统则是陆军出身。罗斯福的当过总统的堂兄西奥多曾经创建
过“伟大的白色舰队”,而罗斯福本人也曾在第一次世界大战中当过助理海军部长。
杜鲁门曾是炮兵上尉,他过去与航空界的关系并不太好,他领导的委员会曾经无情
地揭露过航空工业的浪费和效率低下的现象,但他依然赞成空军独立和实现统一。
杜鲁门总统以其离职多年后才给他带来极大名望的作风,果断地进行了干预,
决定实现统一。1945年12月19日,他要求国会立法,将陆军部和海军部合并成一个
国防部,同时建立与其他军种平起平坐的独立空军。他的话很有说服力:“空中力
量已经发展到这一步,它的责任已与地面力量及海上力量的责任相当,而且它对我
们的战略计划工作的贡献也同样巨大。给空军以平等地位可以在设置1 个部或3 个
部的情况下实现,但不能在只设两个部的情况下实现。在1 个部与3 个部之间,前
者极为可取。”
然而,海军什么也没有失去,因为它保住了航空母舰、海基航空兵和海军陆战
队。陆军也保住了对其作战行动必不可少的航空兵,亦即从事观察、联络和战区内
运送部队的航空兵部队。
杜鲁门要求由一名文职部长管理新设立的国防部,并由一名军人担任国防参谋
长予以协助,该职务将由3 个军种的人员轮流担任。这三项要求都为海军所唾弃。
尽管有总统的支持,但是海军的反对过于强烈。为实现总统的愿望所进行的立
法工作由于海军巧妙地坚决反对而落空。海军曾为打赢太平洋战争作出过巨大贡献,
目前却岌岌可危,因此痛感人们对它忘恩负义。海军现在正为生存而战,其中并非
最不重要的一个原因是已经没有强大的敌方海军力量为海军提供存在下去的理由了。
在一系列酷似今日预算争夺战的较量中,海军以其通常具有的那种政治机智为
捍卫自己的观点而战。有些议员来自建有庞大造船厂或海军基地的州县,因此深受
海军的影响。还有一些议员曾在海军中服过役,对海军忠心不贰。海军就利用这种
有利条件来捍卫自己。
最后,由陆军总参谋部作战处长诺斯塔德少将和副海军作战部长福雷斯特·P ·
谢尔曼海军中将避开其他所有的人( 包括陆军部长罗伯特·P ·帕特森和海军部长
詹姆斯·福莱斯特) 达成了一项协议。像诺斯塔德一样,谢尔曼在战争中也有过辉
煌的战绩。他从1922年就当飞行员,指挥过“黄蜂号”军舰直到它在1942年沉没为
止,然后又领导了从加罗林群岛到冲绳岛历次海军战役的计划工作。谢尔曼被视为
太平洋战区最优秀的海军战略家,因而成了切斯特·尼米兹最信任的顾问。正是谢
尔曼说服了尼米兹,使他相信:到1944年,海军航空母舰的实力已经壮大得可以对
付和消灭日本的陆基航空兵——这是空中力量理论的一次真正革命。当军种间发生
矛盾时,尼米兹就派谢尔曼同陆军航空队的乔治·C ·肯尼中将及西南太平洋总司
令道格拉斯·麦克阿瑟将军谈判。像诺斯塔德一样,谢尔曼是一位老练精干的谈判
好手。大多数人都认为,如果这两个人都不能找到解决办法的话,那就没有人能找
到了。
谢尔曼和诺斯塔德把国家利益放在第一位,通过妥协,为统一法案的草案打下
了基础。众、参两院从2 月到7 月一直就这个法案进行辩论,海军继续表示反对。
但是,“1947年国家安全法”终于在7 月26日获得通过。杜鲁门总统在令人深深感
动的情况下签署了此项法案。
杜鲁门的母亲病危,他准备飞往家中探望,但为等待法案的送达,他推迟了起
飞时间,在停在当时富有田园风味的国家机场上的道格拉斯C-54“圣牛号”总统座
机的闷热机舱中等了差不多一个小时。他签署法案后才动身前往密苏里州独立城家
中。当他还在途中时,他的母亲就不幸去世了。
1947年国家安全法中的“政策声明”部分规定:陆军、海军和空军是3 个军种。
它们都是国家军事组织的组成部分。该组织由一名国防部长领导,他负责协调陆军
部、海军部和空军部,各军种部又有自己的部长。
前海军部长福莱斯特被选中担任新的国防部长,他对海军的职能精心加以规定
并把海军航空兵和海军陆战队都完全包括在海军内。这体现了海军在这场政治肉搏
战中所取得的胜利。( 福莱斯特曾是杜鲁门看中的担任国防部长一职的第二人选。
第一人选是陆军部长罗伯特·P ·帕特森,但他推辞了。)
国家安全法还规定设立参谋长联席会议、联合参谋部、军火委员会、研究与发
展委员会和国防会议。
在空军部内,美国空军由现有的陆军航空队( 当时包括陆军航空兵和航空兵部
队战斗司令部) 组成。
总的看来,这项法律很好,因为它解决了统一和建立一支独立的空军这两大问
题。然而,仍有许多与美国空军有关的问题尚待解决,包括它的作用和任务、处理
原由陆军单位履行的那些职能的办法以及它的规模和部队结构( 这一点最为重要) 。
杜鲁门总统还签署了短命的第9877号行政命令。该命令详细规定了3 个军种的
职能和任务。他自己的幕僚们没有来得及发现并纠正他的行政命令与1947年国家安
全法的不一致之处。在以后的若干时间内,这些不一致之处就成了争执的根源。行
政命令中有关空军的那些内容大部分是由空军以草案形式提供给杜鲁门的。在此前
两年里,斯帕茨将军和埃克将军曾督促参谋人员做了出色的工作,写成了那份草案。
行政命令的有关内容很接近米切尔、阿诺德以及他们的同僚们长期以来所提出的对
空军的设想。行政命令的第四节列出了空军的具体职能。这些职能对于当时的政治
和空军后来的发展说来都有十分重要的意义,因此需要全文复述并在方括号中注明
其重要性:
概述
美国空军包括一切未另有所属的军事部队,其中既有战斗部队,又有勤务部队。
[这对分给陆军和海军的航空部队施加了限制。海军只限于拥有为遂行侦察、反潜战、保
护航运和海军作战必不可少的空运等活动所需的飞机。其中包括战斗、勤务和训练
部队,以及陆基航空兵——这最后一项是一个重大的漏洞。] 它主要为迅速地和持
久地遂行空中进攻性和防御性作战而进行组织、训练和装备。[ 这为空军的规模规
定了不可再减的下限,并有助于减弱战后最大的预算削减所造成的影响。] 空军除
非另有任务,否则要负责准备好为有效地遂行战争所需的航空部队,并按照统一的
联合动员计划扩充空军的平时编成,以满足战争的需要。[ 这为后来的联合和联军
司今部作战打下了基础。在这种司令部中,空军往往是一个主要组成部分,但很少
担任其司令官。]
美国空军的具体职能如下:
1 .为下述行动组织、训练和装备空军部队:
(1) 空中作战,包括联合作战。
(2) 夺取并保持全面空中优势。[ 保持全面空中优势是一个关键问题,空军一
切计划工作都围绕着这个问题进行。一旦爆发战争,它就自动获得优先地位了。]
(3) 在需要的地方和时候建立局部空中优势。
(4) 美国的战略空军作战和战略空中侦察。[ 这是一项极为重要的内容,因为
战略部队必然包括核部队,也就是打赢战争的部队。]
(5) 空运和支援空降作战。[ 在后来与陆军发生有关作用和任务的争执时,这
将成为关键。]
(6) 对地面部队和海军部队提供空中支援,包括支援占领军。[ 在后来与陆军
及海军就支援地面部队的任务发生争执时,这又是一项关键的论据。]
(7) 为武装部队提供空运力量,但由海军提供的空运力量除外。[ 此中的模棱
两可之处直到1948年6 月1 日成立军事空运局才得到解决,但要彻底解决则须等到
1966年成立军事空运司令部之际。]
2 .发展空军战斗部队和勤务部队的武器、战术、技术、编制和装备,在所有
共同关心的问题上与陆军及海军协调,其中包括与两栖作战有关的问题。[ 此处没
有具体提及为执行核作战任务而进行筹划也是一个共同关心的问题。这是一个重要
的缺失。]
3 .根据合适当局的指示,派遣为支持美国的国家政策和利益所需的代表团和
分遣队到外国工作。
4 .提供在所有军种之间进行防空协调工作的手段。[ 这将是一个从未令人满
意地得到解决的、持续存在的问题,因为陆军不愿放弃其防空任务,而海军也决不
能让舰队防御从属于防空。]
5 .协助陆军和海军完成其任务,包括提供由合适当局确定的共用勤务和补给
品。[ 这里隐伏着所有3 个军种都会面临的危险,因为它孕育着当前的——在许多
人看来也是危险的——一种趋势,即由国防部独家为所有的军种进行研究与发展及
采购工作。发展到逻辑上的极端,各军种将只剩下打仗的人——“投矛者”,而所
有研究与发展、采购、补给等等职能均将由国防部的文职人员去履行。]
陆军在无数次会议上都令人惊异地发挥了支持作用,心甘情愿地订下了一系列
执行协议,以便将空军分离出去。这些协议的内容很广泛,从关于战术导弹和战略
导弹职责( 分别授予陆军和空军) 的决定,到情报、内务、勤务与补给、采购和行
政职能都包括在内。
即使还遗留下许多问题没有解决,这两个文件也足以让美国空军起飞了。1947
年9 月18日,首任空军部长W ·斯图尔特·赛明顿宣誓就职,美国空军正式成立。
赛明顿是一个具有非凡魅力的人,在担任负责航空事务的助理陆军部长之前曾
是一名很有成就的商人。作为空军部长,他是国家安全委员会的成员。在那里,他
对其密苏里州同乡杜鲁门总统有很大的影响。这种友谊使他的影响力超过了国防部
长福莱斯特,而后者则总是把自己当作协调者和促进者,而不是当作权威的领导人。
赛明顿引进了成本控制意识,并且毫不含糊地坚决支持总统取消种族隔离的政策,
这将对新生的美国空军产生十分有益的影响。赛明顿的商业意识有多强,从他的参
谋班子很小这一点上就可以看出来。他身边的工作人员只有4 名军官和11名文职人
员。( 赛明顿后来采取了一位不乏其他出路的伟大领导人通常所采取的最后步骤,
在1950年因为认定当时的国防部长路易斯·A ·约翰逊把空军预算压得过低而辞职。
对于美国空军来说,幸运的是赛明顿后来当上了由密苏里州选出的参议员并在这个
职位上继续促进空军的发展和福利。)
首任空军部长与首任参谋长斯帕茨将军之间存在着长期的友好关系。被艾森豪
威尔视为世界最佳作战飞行员的斯帕茨在向国会陈述问题时相当拘谨,于是由斯帕
茨提供信息的赛明顿就成了空军的代言人。由于信任斯帕茨,赛明顿乐于接受斯帕
茨有关空军高级职务人选( 包括斯帕茨的继任人选) 的建议。在这方面,阿诺德的
影响依然存在,因为斯帕茨步他的后尘,在选拔领导人才时只看对未来有无好处,
而不是对过去的业绩论功行赏。
构思于20世纪20年代的独立的空军经历了漫长得异乎寻常的孕育期,到1943年
才进入分娩期,接着又在长时间的阵痛中挣扎,最后在1947年一朝分娩。这个诞生
过程的特点是进行了组织机构方面的“巷战”。这种“巷战”还将继续进行下去,
而且往往更加激烈和不顾体面。发生这些持久冲突的根源在于1947年国家安全法大
而化之的措辞所造成的模棱两可的状态和第9877号行政命令比较简略。美国军事态
势中的如此巨大的变化是在一次伟大的世界大战结束后进行灾难性复员工作的过程
中发生的。因此,如果指望事事都安排得顺顺当当,那就不合常理了。
这两份授权文件中的模糊不清之处导致在次年又召开了一些会议和达成了一些
协议,以便完善所作的决定。这些会议的结果促使杜鲁门总统在1948年4 月21日撤
销了第9877号行政命令,代之以一项关于武装部队和参谋长联席会议职能的详细声
明。这并未解决所有的老大难问题,但却使之只剩下少数几个后来时时发作的核心
问题。其中有的问题则永远不可能解决。
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