能干成任何一件事情都是奇迹:行政上的雷场
在管理空军方面,除了上面所提到的那些常见的难题之外,还有许多来自各个
不同方面的障碍。下面的这些例子就说明了这一点。
政治干扰
每一位总统都是带着自己的战略议程就职的。这种议程往往是竞选时所作承诺
的产物。这些承诺通常起初都会得到遵守,而不管它们可能多么不切实际。肯尼迪
总统的“导弹差距”和卡特总统竞选时将国防预算削减70亿美元的誓言就是如此。
为了实现自己的议程,总统要挑选内阁成员并对参联会主席和各军种首脑作出调整。
这时,参联会主席和各军种首脑必须使自己忠实维护本军种利益的心情与对总统的
宣誓效忠保持平衡。
在总统对阁员的选择中,最重要的是选择一位与总统心心相印的国防部长。国
防部长的权力很大,简直可以对各军种部长和参联会成员颐指气使,除非他们准备
为了自身的利益而据理力争。这种权力的行使远非只是发表方针政策。多届国防部
长往往不听各军种部长和参联会的建议而自行决定取消或采购某些武器系统。在这
方面,麦克纳马拉开了先河,他在大力推动采购F-111 和A-7 飞机之际,取消了B-70
轰炸机和“空中闪电”式导弹。这类决定实际上变成了任期的一种象征,例如:载
人轨道实验室成了梅尔文·莱尔德部长任期的象征,轻型战斗机成了施莱辛格部长
任期的象征,B-1 轰炸机和空射巡航导弹成了哈罗德·布朗部长任期的象征,还有
许多采购项目则成了卡斯珀·温伯格部长任期的象征。
适应政策的变化
尽管政治气候不断变化,空军还是令人惊异地东山再起了。这首先必须归功于
空中核力量的伟大缔造者柯蒂斯·李梅,其次才归功于始终着眼于技术并因此而缔
造了现代空军的历届空军部长和空军参谋长。
每届政府都创造新术语来描述它保持不变的国防政策。所用的名称从“大规模
报复”改为“确保摧毁”,再改为“灵活而恰当的反应”——它比“大规模报复”
更加要求大力加强核力量。后来,又从“打击军事力量战略”变为“基本均势”,
再变为“抵销战略”。然而,所有这些对同一问题的不同说法之所以能够行得通,
完全是因为得到了以战略空军司令部的轰炸机和导弹为代表的强大核力量的支持。
战略空军司令部的导弹还得到了“北极星”潜射弹道导弹的补充,从而形成了至今
仍是美国安全基础的三位一体基本战略力量。美国的任何战略,不管采用什么名称,
如果没有首先得到战略空军司令部的支持,其次得到三位一体战略力量的支持,就
不会得到苏联的重视。
实际上,名称的改变与其说是行政当局的主动行动,不如说是仅仅反映了每届
政府对苏联核部队日益增强的实力的认识程度。大规模报复只有在美国享有压倒性
核优势的情况下才是恰当的战略。后来,苏联的实力增强了,在许多领域( 包括它
拥有的核武器的“投掷重量”、数量、体积和先进程度) 都赶上或超过了美国。于
是,连续几届美国政府制定了缓和军备竞赛的程序,小心翼翼地避免给人以企图获
得第一次打击能力的印象,先是试图通过谈判限制核武器,接着又削减核武器。作
为缓和军备竞赛( 以及避免开支必要的经费) 愿望的一部分,美国实际上没有采取
切实可行的民防措施,也不想建立弹道导弹防御系统。
对于美国战略家和美国人民来说,不幸的是,正如空军部长西曼斯所指出的那
样,苏联没有对美国的这些带头行动作出响应。与北越政府一样,苏联把美国的任
何让步都看成是软弱的表现。只有在某些级别的武器发展工作落后得毫无赶上的希
望的情况下,苏联才签署限制这些武器的协议。与此同时,它继续按自己的愿望行
事,制造具有第一次打击能力的武器,并辅以着重保证共产党领导层生存的大规模
民防活动。1972年,美国政府令人难以置信地决定向苏联人出售过去受到限制的
“森塔莱因”B 型机床( 可用于制造极其精密的导弹制导系统所必需的小型滚珠轴
承) ,从而不可估量地增强了苏联人的能力。苏联立即购买了164 台这种机床( 这
一数量是美国国内使用的两倍) 。到1976年,它已将其SS-18 和SS-19 洲际弹道导
弹的命中精度,提高到估计可在第一次打击中摧毁我们发射井内90% “民兵”导弹
的地步。这些导弹和技术也正是中国为了进行“商业航天发射活动”而力求获得的。
技术的衰减
在60年代,一种武器的发展周期( 从立项到部署) 约为5 年。现在,发展周期
约为15年。结果,新武器系统必然要受到至少两届( 也许多达4 届) 政府的审查。
罗克韦尔B-1 轰炸机孕育了20年( 包括被卡特政府取消,后又被里根总统恢复) 才
得以诞生。麦克唐纳- 道格拉斯C-17飞机的合同是1981年8 月签订的,但是这种飞
机直到1995年末才进入现役。
周期的变长意味着空军领导人在确定了所需的武器系统之后,必须在政府的几
次更迭期间和对15个之多的年度预算进行审查之时保住这些系统,这样才能把它们
搞到手。当这些项目的计划不可避免地发生变化( 成本增大、日程延长、性能改变
)时,又不得不重新为它们进行辩护。国会的工作人员都是出类拨萃的精明的男女爱
国者,他们想使美国以最合适的代价获得最佳的武器。然而,这些工作人员最优先
考虑的当然是他们的议员连选连任。像淘金者一样,他们在武器系统的整个寿命周
期内都用“淘金盘”对其一淘再淘,寻找发光的东西——政治资本。一旦找到了发
光的东西,只要宣布之后能使其议员得到新闻界的青睐,即使不是“金子”而是
“黄铜”,那也无所谓。工作人员向女众议员帕特里夏·施罗德提供了所需的信息,
使她得以顽强地长期反对预警与控制飞机,把它斥之为“10亿美元的废物”,而不
顾事实证明确实需要这种飞机。“10亿美元的废物”这个用语多年来一直不绝于耳。
相反,工作人员向参议员约翰·托尔斯提供的必要信息,却使他得以在美国空军的
需要早已得到满足之后,仍让厂家继续生产通用动力F-111 飞机。例子不胜枚举,
有多少武器系统就有多少例子;也许,有多少国会议员就有多少例子。
程序的变化
随着岁月的流逝,办事方式也发生了很大变化。拉里·韦尔奇将军说过,当李
梅将军在60年代担任空军参谋长时,空军没有一个研究与发展项目,但有一大笔可
在它认为合适时拨出的经费。现在,预算少至10万美元的研究与发展项目都要由国
防部和国会分别审查。此外,如果李梅有一个他喜欢的项目,他也许只要跟国防部
里的两个人和国会里的4 个人——4 个主要的军事委员会主席——磋商一下,就可
以使该项目获得批准。10年之后,琼斯将军若想使某个项目获得批准,就必须同国
防部里5 名之多的人和国会山上16名之多的人打交道。到韦尔奇将军1986年当上空
军参谋长时,他发现若想使某个项目获得通过,就必须同国防部里至少15名主要人
员和国会里好几百个人打交道。
人数确实是增加了,因为自李梅将军任期结束以来的30多年间,国会工作人员
的数量已经增至原先的30倍,而且首先要使其中的许多人满意才能促使国会作出决
定。在同一时期内,国会里几个主要的军事委员会主席的影响已经下降。众议员里
弗斯或卡尔·文森一度拥有的当场作出决定的权力已经大为削弱。
技术的复杂性
技术上的复杂性几乎与政治上的复杂性同样快速地增大。武器系统对隐形和精
确性的要求已经达到了异乎寻常的高度,以致往往要靠在许多学科( 诸如冶金学、
电子学和空气动力学) 里实现突破才能研制成功。
尽管从构思到部署的路途不可预测,武器系统仍要受到百般挑剔,以致提出项
目的人必须从一开始就确切地陈明武器系统的效用、研制周期和费用——这些都是
在提出项目时根本得不到的信息。
这种情况带来了一些副作用,包括为了获得所需的武器系统而甘冒风险提出项
目的人大为减少。因为,提出项目的人必须承诺取得没有把握的成果,明知如此而
依然提出项目,那就要冒断送个人前程的风险。由于害怕失败,项目管理人也不那
么愿意向更高的技术水平跃进,而是经不住渐进主义的诱惑,谋求在性能上实现一
些小改进,因为这样做在政治上和对个人前程来说都比较保险,尽管这些小改进可
能达不到最终的要求。
在越战以后的四分之一个世纪里,空军克服了上述种种障碍和其他许多障碍,
终于在1991年显示了完美的空中力量。
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