第五节 民主特征的出现 (一)吉田内阁和代议政体成长中的困难 虽然1946年4 月举行普选制的大选使众议院四分之三的老议员都被那些比较具 有民主思想的人所替换,但日本还须作出很大的努力,才能说是达到了在波茨但所 制定的两项基本要求,即肃清穷兵默武主义和“依据日本人民成立一倾向和平及负 责之政府”。许多成员依然留在日本政府内部,因而很难建立起这样的一个政府。 新的吉田茂内阁于1946年4 月大选之后产生,它基本上是保守的,极力希望变 革越少越好。自由党人、改进党人和无党派人士都属于保守派,他们操纵着众议院 的相当大的多数选票。除了共产党以外,各政党都处于混乱状态,缺乏领导。必须 制定新的法律以贯彻执行宪法的新条款,特别是那些有关国会权力、内阁职责、人 权、男女平等、取消家族制度、新的法律程序和新的法院制度等条款。虽然整肃必 然将许多最讨厌的军国主义分子清除出政府机构,但这种整肃并没有广泛地在新闻 界、实业界、商业界和工业界进行过。而且,投降前的保守分子在较小的市镇和乡 村中,通过对居民组织(部落会和町内会)的操纵,依然掌握着权力,进行着控制。 可是,在以后的十八个月占领中,有明显的迹象表明,代议政体的某些基本因 素正在日本出现。有了政治讨论的自由;国会第九十次会议采取了一些具体步骤, 增强了国会作为唯一行政权力机关的地位;并通过了新宪法。而且,日本内部许多 现有的弱点已得到克服,盟军最高统帅部所倡议的根本改革大部分已经完成。如下 面所揭示的,这个阶段充满着明显的矛盾。吉田内阁基本345 上属于保守派,但是, 当盟军最高统帅部努力推行比吉田及其内阁所支持的改革更为深入、更为激烈的改 革时,吉田内阁能维持整整一年,这一点也是个相当明显的矛盾。 从政治观点来看,1946年4 月大选后,各种事情处于完全混乱的状态。在成立 新内阁时所遇到的困难,表明缺乏健全的政治领导。虽然没有一个政党在众议院获 得过半数的选票,但一般认为,控制席位数最多的自由党将组成一个内阁。自由党 总裁鸠山一郎相信他能组成一个政府,并建议与社会民主党人联合组阁。他成功的 机会迅速地减少。社会民主党人拒绝组织联合政府,除非由他们党内的一个成员担 任首相。据报刊透露,鸠山在填写整肃调查表时没有填上他所写的一本书,而许多 人认为这本书会使他受到整肃。币原推荐了鸠山担任首相,而政府未曾重新审查他 的资格,于是盟军最高统帅部开始对鸠山的资格亲自进行调查。鉴于他同战前若干 民族主义的内阁有直接联系,并由于他支持日本侵略行为的言行,认为他是“一个 不合适的人”,在整肃指令的范围之内。结果,盟军最高统帅部指示日本政府,不 准鸠山担任国会议员和政府职务。 这一行动使自由党暂时遭受耻辱。新的社会民主党的领导人片山哲未能在1946 年5 月13日被批准建立内阁。后来,吉田茂接受自由党总裁的职务,并在5 月16日 接到天皇叫他组织新内阁的命令。吉田所挑选的内阁大臣的最初名单包括两个已被 整肃的人,因而最后的人选一直到5 月22日才确定。内阁包括五名自由党人和四名 改进党人。前面已经指出,吉田是一个职业外交家,曾在前任内阁中担任外相,是 一个彻底的保守派。他作出许诺,将立即采取步骤来解决粮食问题并使国会通346 过新宪法。实力最强的阁员之一石桥,提倡实行一种“现实主义政策”。他赞成取 消一切财政应急措施,而对在目前情况下不可能这样做表示遗憾。实际上,随着时 间的推移,他越来越把当前事态的发展作为借口,不去实施反通货膨胀条例。 吉田内阁经常因遭到剧烈和尖刻的反对而处于尴尬境地。不仅社会民主党人利 用一切机会来抬高自己的声望,就连共产党人也因各保守的政党缺乏领导而得到好 处。虽然共产党人在众议院中只占五席,但是他们成功地利用了自己在国会中第一 次有合法代表的机会。日本政治和社会中的共产党力量,直到1950年1 月遵照盟军 最高统帅部的命令对各政党的领导人进行整肃时为止,不断在增长。共产党力量的 增长,并不仅仅由于战后日本普遍存在的贫困、不满和艰苦是产生共产主义政治哲 学的肥沃土壤。共产党的有影响,更主要的是由于该党的领导人经过长期训练,有 纪律,热忱,精干,并且勤奋。例如,新的党主席野板参三在1921年就首次赴莫斯 科。虽然他在1928年警察搜捕时被失进日本牢房,但是两年后他便失踪了,而在1931 年以后就从他在莫斯科的住宅里指挥着日本共产党。从1940年到1945年,他在延安 以冈野迸的化名和中国共产党人一起工作。1946年1 月,他结束了十五年的流亡生 涯而返回日本,立即担任了党的领导职务。他得到1945年10月获释后被选为共产党 总书记的德田球一的有力支持。党的第三号人物是志贺义雄。他积极从事共产主义 运动近四分之一世纪。 志贺义雄担任共产党的日报《赤旗报》的总编辑,是党的主要理论家。所有这 些共产党的领导人和老党员在1946年4 月都被选进了国会,不久都获得了战后日本 最杰出的政治家的声誉。尽管追随他们的人数不多,但他们却能使政局经常动荡不 定。他们的宣传和政治策略十分高明,因而许多日本领导人,尤其是教育界的领导 人,都担心共产党人能积聚足够的力量并得到足够的支持,来破坏日本走向一个较 具有代表性的政体的进程。347 在吉田执政时期所召开的三届国会会议中,要算第 九十次国会会议最为重要。这次会议原定开四十天,后来却四次延长会期,从1946 年6 月20日一直开到10月12日,成了日本历史上迄今最长的一次会议。在这期间, 通过了新宪法,开始了程序方面的改革,在立法方面也表现出内阁真正独立的一些 迹象。在会议开幕式上,天皇用通俗的语言说:他将把宪法草案提交国会评议,并 要求诸大臣提出预算方案和其他重要的立法问题。第二天,首相详细叙述了自己的 施政纲领。他保证操作好他所谓的“为民主与和平而设计的政治机器”,保证进行 必要的行政改革。他主张革新教育,以铲除军国主义和极端民族主义的一切痕迹。 他答应去请求盟军最高统帅部帮助改善粮食状况;他鼓励多生产化肥和农业必需品。 最后,他建议通过恢复工业和增加工业总产量来防止恶性通货膨胀。 在这些声明中,有许多声明显然是由于政治上的原因而发表的。此外,吉田内 阁对实施具体的改革并没有多少兴趣。因此,盟军最高统帅部采取了那种官方所称 为“以建议和说服的方式而不是发布命令的方式来鼓励必要的改革的政策”。例如, 盟军最高统帅部的官员们非正式地向众议院议长樋贝诠三提出了他们的建议——使 国会按照新宪法行使其适当的职能。这些建议十分有助于清除旧政权下政府的许多 弊端。这些建议主张设立永久性的常任委员会,允许有充分时间来讨论预算和其他 重要的立法事项,并主张增加国会议员的薪金。这些建议还鼓励立法机关自己决定 审议所需的时间,主张每个议员都应有人帮助做秘书工作,还主张设立一个立法参 考机构,包括国立国会图书馆在内。议长冷漠地接受了这些改革方案。盟军最高统 帅部的一名与此事直接有关的官员把这位议长说成是一个极不称职的、把立法看作 政府的一项附带性职责的人物。尽管议长情绪抵触,盟军最高统帅部谨慎地避免迫 他辞职。 不久以后,众议院开始出现了令人鼓舞的迹象——它有希望成为得人心的政府 的一个名副其实的机构。3481946 年8 月,樋贝显然是得到了内阁的默许,亲自企 图改变小组委员会有关宪法草案某一修正案的建议。众议院群情大哗。当社会民主 党人提出举行不信任投票时,众议院就吵开了,审议中止了。为了确保吉田政府继 续执政,樋贝被迫辞职,由一位自由党人山崎猛接任议长。改进党人木材小左卫门 被选为新的副议长。不久便很明显,这两个人都意识到日本的立法机关在新宪法的 约束下应起的作用。他们就职的时候都退出了自己的党。此后,两院都指定自己的 委员会起草新规章和新程序,打破了把这类事情交给内阁法制局去做的先例。1947 年3 月通过了从这些委员会的报告中归纳起来的“国会改革议案”,当时山崎仍然 是议长。新宪法以及为执行斩宪法而制定的临时性法律都是在他的任期内通过的。 1947年4 月山崎在接见作者时表示,他很明白日本这个国家在称得上“通晓民主” 之前所需要花的时间和需要作出的努力。用他的话来说,日本刚开始走上通向民主 的道路,需要花十五年时间经常进行民主原则的教育。从他个人的行动来看,很清 楚,他是在为日本继续沿着民主的大道前进而贡献自己的一份力量。 (二)对新宪法草案的正式审议 鉴于麦克阿瑟将军和盟军最高统帅部民政局对起草新宪法所表现出来的积极的 关心,鉴于吉田内阁已经批准新宪法,十分清楚,日本国会不必作许多较大的修改 就会批准这部宪法的。甚至在草案正式提交给国会之前,公开的反对就已经有所收 敛。原来主张推迟对草案采取立法行动的社会民主党人收回了自己的反对意见,并 决定把精力集中在某些具体的修正案上。共产党是唯一仍主张推迟通过并主张大刀 阔斧地修改(如确立废除天皇制的条文)的团体。 与此同时,远东委员会继续研究了宪法草案。由于日本的事态迅速发展,远东 委员会的许多成员认为盟军最高统帅部是在特意鼓励国会尽快通过这部宪法,使得 349 以后远东委员会无计可施。因而,远东委员会集中悄力防止在日本出现草率行 事的情况。1946年5 月13日,远东委员会批准了一项关于指导通过宪法的办法的准 则的政策决议。远东委员会担心,如果仓卒地通过宪法,具有民族主义情绪的日本 人今后会说这部宪法是无效的,因为是强迫通过的。远东委员会决定给予足够的时 间和机会来充分讨论和考虑新宪法,并把这一决定当作一个政策问题,因而对盟军 最高统帅部具有约束力。远东委员会还建议,新宪法应与旧宪法有法律上的连贯性, 新宪法应在能表达日本人民自由意志的情况下通过。麦克阿瑟在1946年6 月21日 (即国会召开第九十次会议的第二天)发表的公开声明中,引用了这些准则,只字 未提远东委员会;麦克阿瑟说,这些准则已被认真执行。他注意到了天皇要求修改 旧宪法是与新宪法应是旧宪法的继续这一法律上的要求相一致的。他争辩说,4 月 份的大选是在宪法草案公布后举行的,所以当选的人就有责任按照宪法行事。最后 他坚持说,考虑修改宪法是过去八个月来政治上的头等大事。然而远东委员会的许 多成员都认为他们的政策只是部分地得到了贯彻。 正式考虑新宪法草案是在1946年6 月25日吉田首相把它提交给众议院时开始的。 从6 月30日到7 月9 日的十天中,他和国务大臣金森德次郎回答众议院特别委员会 提出的问题。这些问题集中在新的主权范围和天皇的地位这两点上。同时,1946年 7月2日,远东委员会同意了指导新宪法的基本原则。其中许多原则在草案中都已写 清楚了,例如改革天皇制度,在成年人普选的基础上产生代议制政府,立法机关拥 有全部立法权,皇室财产国有化,保证公民的基本权利等。远东委员会决议中850 两个具体问题尚未被采纳。这两个问题是:内阁的过半数阁员必须是国会议员,内 阁的所有阁员必须是文职官员。远东委员会的一些成员感到必须制订更为明确的条 款,以满足他们的另一要求,就是参议院应从属于众议院。远东委员会认为这些要 求对于确保日本的内阁责任制很重要,所以,即使这样做可能要求盟军最高统帅部 直接干涉国会的审议活动,远东委员会还是继续坚持新宪法草案应包括所有这些基 本原则。第一条建议,即内阁过半数阁员应是国会议员,于8 月列入了宪法草案修 正案。而且,参议院议员酝酿宪法草案时,又作了进一步的修改,规定内阁全体阁 员都应是文职官员,众议院应高于参议院。 参议院的各项修正案都在1946年10月7 日得到了批准,但远东委员会还没有采 取最后行动。委员会中的美国代表团感到自己处境困难。美国必须避免对作为一个 整体的远东委员会所拟定的宪法直接表决,因为投反对票会使盟军最高统帅部和日 本政府都处于窘境。另一方面,每当美国代表团表示不愿意讨论宪法草案的细目或 者在开会时流露出没有必要正式批准时,远东委员会的许多成员就催着采取正式行 动,并责备美国阻挠远东委员会行使其正当职权。大选早已在1946年4 月份举行, 这一事实也再三遭到批评。事实上,宪法由国会批准,是否确实做到了“日本人民 自由表示之意志”(如波茨坦公告所要求的那样),对于这一点,人们认为是有疑 问的。1946年10月17日远东委员会通过一项叫做“日本新宪法检查条例”的政策决 议,才打开了僵局。这个决议调和了下述两种相反的观点:盟军最高统帅部认为已 经给予充分时间来酝酿宪法,而反对的意见则认为行动太仓促了。具体说来,这一 决议规定国会根据施行新宪法的实际经验对它作进一步的修改。修改宪法定于宪法 实施后第二年进行。最后,这个决议声明,远东委员会保留这项权利:它可以要求 举行公民投票或通过其他适当程351 序来弄清日本人对于新宪法的意见。盟军最高 统帅部对这项政策毫无热情;它特别害怕这项政策在日本被人知道,就会使人民和 国会对新的根本大法失去信任。所以,远东委员会中的美国代表虽然也同意了这项 政策,但有个条件,就是:向日本人公布这项政策的时间和方式留待以后再决定。 这一声明终于在1947年3 月20日见报了。然而,远东委员会和国会后来都没有根据 这项政策采取过任何行动。 新宪法在1946年10月29日由枢密院批准后,1946年11月3 日正式颁布,1947年 5月3日起生效。在天皇发布的由各大臣副署的公告中,夭皇对新宪法表示满意,说 现已按照日本国民的意志奠定了建设一个新日本的基础,又说,新宪法是按照旧法 律的修正条款起草的。 以上事实表明麦克阿瑟将军和远东委员会在宪法问题上意见不是最投合的。外 国报界大事渲染他们之间的摩擦。1946年6 月14日,盟军最高统帅部认为有必要正 式否认存在这种摩擦。这恰好向公众表明这种摩擦确实存在。实际上,盟军最高统 帅部迫切希望在国会通过宪法时避免任何纠纷。由于远东委员会所作出的任何决议, 凡是并不完全默认盟军最高统帅部的行动的,草案上都需要更改,因此盟军最高统 帅部当然要反对任何更改了。另一方面,远东委员会的一些成员认为,盟军最高统 帅部迟迟不把宪法草案文本递交给华盛顿,而在日本则谨慎地避免任何提及远东委 员会的行动——这些做法部是有意要使远东委员会信誉扫地。不管这些猜疑是否有 事实根据,也不管所发生的这类事件是否能用官僚政治的无能来解释,最后结果反 正是相同的。远东委员会认为已经受到蔑视。它始终坚持自己对制定宪法享有特权, 这一立场的最终结果便是“日本新宪法检查条例”的发表。远东委员会并不知道麦 克阿瑟本人对远东委员会的全部行动都十分关心,这是盟军最高统帅部和远东委员 会关系中的一件憾事。在1947年4 月麦克阿瑟与作者的谈话中,可以很清楚地知道, 他亲自审阅了远东委员会及其主要小组委员会的全部记录,对最重要的问题有透彻 的了解。遗憾的是,在这之前,盟军最高统帅部与远东委员会之间的官方联系并没 有揭示这一十分重要的352 事实。 (三)新宪法中的基本民主成分 根据1947年5 月3 日起生效的新宪法,日本政府的基本结构起了根本变化,有 限的君主立宪制被由人民掌握权力的君主立宪制所取代。 天皇现在被剥夺了一切施政权力,甚至已不再是有名无实的国家元首了。天皇 被看作为日本国之象征,日本国民统合之象征,其地位基于国民之总意。他仍然行 使的职权只限于:任职宣誓和君主的其他礼节性活动。两院制的立法机关(国会) 为国家的最高机关。旧宪法给天皇以广泛的法令制定权,给内阁以广泛的紧急事件 处理权。新宪法与旧宪法迥然不同,专门规定国会为唯一拥有制订法律职权的机关。 而且,由地方国民代表组成的众议院的权力在好些方面高于参议院。例如,参议院 只能部分地牵制众议院所通过的法律。第一,参议院对众议院所通过的议案必须在 六十夭之内予以议决,否则议案就自动成为法律。另外,如果参议院否决众议院已 通过的一个议案,众议院三分之二的多数票就可以使否决无效。关于预算这一重大 问题,只有众议院有权起草预算案。众议院批准预算案后,参议院只有三十天时间 可以进行审议。如在规定时限内参议院不作决议时,即以众议院的决议为定案。 旧宪法只是侧面提及内阁,与此相反,新宪法专门列举了内阁的职责。内阁被 授予全部行政权,内阁行使行政权时对国会集体负责。总理大臣由国会任命,但其 他阁员由总理大臣挑选。如上所述,为了确保文职官员继续领导军人,所有国务大 臣均须由文官担任。宪法规定,至少有一半阁员须是国会议员,以便直接对他们的 选民负责。这一条文进一步强调了内阁要向人民负责。353 宪法中有助于建立更为 民主的政体的另一重要修改,是强调了设立独立的司法机构。新裁判官不再受法务 相的规章之拘束。他们的任期为十年,如连任,应付全体选民审查。最高裁判所被 授予全部司法权,包括法规的制订权(据此可以决定程序法规和实施规章),并有 司法考察权以判断官方任何法律行动是否符合宪法。最后一点兄:旧的法律制度的 根本弱点——检事和警察完全受内务大臣控制——现已消失了。此后他们须遵照新 裁判所制订的规则办事。 日本国民的基本人权不象以前那样受到法律的限制。宪法规定,一切国民,在 法律之下均属平等,“不得因种族、信仰、性别、社会地位或门第不同,而在政治 的、经济的和社会的关系中有所差别”。这样的条文使社会地位更趋平等。学术自 由和受教育的权利,得以保障。规定了防上擅自逮捕的措施,若无正当理由不得予 以拘禁。思想、宗教信仰、集会以及言论自由得到了保障。宪法特别重视男女的平 等权利以及工人的结社权利和集体交涉的权利。如上所述,麦克阿瑟将军本人很关 心在宪法中加进放弃战争这一条文。1946年4 月5 日,他对盟国对日委员会说,日 本放弃战争必须是同时的、普遍的;还必须是公开的、不加掩饰的行动,以赢得所 有愿献身于和平事业的人的信任。这些先决条件由宪法第九条充分体现了。第九条 说,日本国民永久放弃把战争作为一项国家主权,或行使武力作为解决国际纷争之 手段。第九条还规定,为达到前项目的,日本不保持陆海空军;另外还规定不承认 国家之交战权。最后一点是:今后修改宪法,在国会主动提出的情况下可以允许。 但是,在宪法修正案批准之前,两院都要有三分之二或三分之二以上的议员同意, 并在特地举行的国民投票或选举中有过半数选民投赞成票。 从新宪法中的这些规定和其他规定来看,贯彻波茨坦公告中关于成立一个“倾 向和平及负责之政府”的原则有了充分保证。今后是否能保留新宪法中这些基本的 民主成分,有待干将来的事件来决定,有待于在新的基本法律的指导下实际施政的 情况以及结束被占领状态之后日本人民的意愿来决定。基础已经打好了;这些条款 实施的情况如何,将揭示出在何种程度上真正采用了这些原则。 (四)吉田内阁逐渐失去国民信任 诚然,修改宪法是古田内阁面临的最重要的问题,但另外一些问题也是使吉田 内阁的权力和影响逐渐削弱以至最后在1947年4 月的选举中失败的原因。我们以后 还要谈到,经济问题,尤其是粮食进口问题,越来越成为吉田内阁的重要而棘手的 问题。甚至当吉田还没有来得及为他的内阁制定好详细计划的最后部分时,在共产 党的策动下,1946年5 月19日在东京举行了一次过时的“五一节”集会,参加集会 的人数达十五万以上。在共产党理论家德田球一的领导下,三十名群众代表通宵等 待吉田接见,要求“分配到期未发的口粮,不然就请总理大臣辞职”。吉田内阁当 然不理睬这样的呼吁,但这一呼吁却是一种警告,表明首相今后日子不好过。内阁 也因为对日本的非军事化贯彻不力而受到指责。 到了仲夏,有迹象表明日本过去的一些军事首脑企图通过第一、第二复员局来保 留他们的老机构。设置这些复员局是为了代替原来的复员部。复员部曾直接负责从 国外遣返大约五百万名日本人,并直接负责这些人的复员工作。现在的复员局中还 有许多为了免受整肃而留用的人员。盟军最高统帅部曾下令及早调查复员机构,但 复员局继续工作,不受影响,直到1947年10月4 日盟军最高统帅部发布指令,要在 1948年元旦前解散复员局。 宪法一颁布,吉田内阁就发表了一个包括六点的计划,企图以此来加强自己的 地位。第一点:吉田内阁保证迅速按新宪法的要求制定法令,向人民广泛宣传新宪 法,使他们亲自领会其真正含意。为此目的,国会的一名领导成员芦田均被推举为 传播新宪章真意与知识的委员会355 主席。第二点:内阁还答应按照发展个性、确保 受教育机会平等的原则来改革教育制度。作为实现这一目标的第一步,成立了一个 教育改革委员会,向内阁提出基本建议。第三点:内阁答应按照一个新成立的委员 会提出的具体建议来改革政府的行政机构。第四点:内阁保证加强地方自治,并为 选举地方官员积极作好准备。在经济领域里,内阁保证恢复工业和国民经济。具体 说来,内阁建议请算“虚拟资本”,取消战争赔款,重建和改组各种企业,增加煤 的产量和水力发电量。最后一点,在劳工问题和“安定人民生活”方面,政府保证 让尽可能多的人就业,着手兴建公共土木工程,早日采取有关社会福利和公共卫生 事业的措施,并保障遣送回国的人。 这些建议并不新鲜,所以把这些建议公诸于众,与其说是增强了内阁的地位, 倒不如说是削弱了它的地位。新宪法本来就要求制订符合于第二、第三和第四条原 则的新法令。再说,在吉田执政期间,人们越来越清楚,内阁对执行计划的其他两 点并无兴趣。因此,社会民主党人很快地把整个声明说成是政治宣传,并威胁说, 要举行不信任投票。劳动关系委员会建议增加电业工人的工资,作为解决目前争端 的先决条件,但内阁拒绝接受这一建议,结果是内阁的威望进一步下降。由于政府 希望用严格控制工资的办法来阻止通货膨胀,厚生大臣争辩说:采纳劳动关系委员 会的建议,会助长通货膨胀的趋势。这话也有一些道理,但舆论却坚决支持劳动关 系委员会的建议,反对内阁的决定。 在第九十一次国会开会期间,内阁的力量又碰到一次真正的考验。会议在1946 年11月26日开幕,议事日程上有四项关于执行新宪法的重要议案。前三项是有关参 议院议员的选举办法和组成问题,有关指导国会行动的准则,内阁阁员的委任及其 组成,以及对皇室的新的限856 制。吉田总算在众议院通过了这些议案,但参议院 拒绝通过“国会法”。更有甚者,吉田对国会的控制直接受到挑战。自从1946年4 月大选以来,众议院中无党派人士的人数显著地减少,他们与自由党和改进党的联 合也明显地脆弱了。虽然这两个保守的政党加在一起控制了一个相当的多数一一二 百五十八个席位,但是吉田的党只能凑集一百四十八个追随者。另一方面,反对派 一直在巩固自己的地位。社会民主党执行委员会主席、该党保守派的领导人片山哲 在1946年9 月的大会上赢得了无可争议的控制权。百分之八十以上的代表都支持他 坚持拒绝和共产党人建立“民主战线”的主张。片山有了党派的支持这一保证,还 利用了吉田在政治上的失策,便在国会第九十一次会议期间坚持举行不信任投票。 虽然这一动议被击败了,但他却得了一百六十票,比他的党在众议院中的实际议员 人数多六十多票。这一动议巩固了公众对他的支持,赢得了东京三家主要日报的赞 许。 在皇宫前,又一次群众集会要求吉田辞职。在答复时,吉田批评了那些不满分 子,并强调说:下一年政府要以生产三千万吨煤和二百万吨化肥来对付经济危机。 他的姿态无助于缓和局势,反而使劳工对他更疏远,使总罢工更加迫近了。 (五)整肃的第二阶段:地方政府、经济和情报部门 内阁在受到总罢工的威胁和被迫重新组阁之前,再次面临较的严峻得多的扩大 整肃面的问题。到1946年7 月底,政府宣布整肃计划的第一阶段已告结束;确实, 枢密院的官员,国会议员,内阁阁员,都、道、府、县知事,一、二、三级官员, 高等裁判所审判官和检察官,官办公司的重要官员以及高等学府的校长都己“甄别” 过了。 此后不久就采取措施,准备整肃的第二阶段,这就是要把整肃范围扩大到地方 政府官员、大部分重要工业公司和金融机构的领导人,以及各宣传机构中身居要职 的357 人。扩大整肃上述三方面的人物,其做法与以前的整肃计划差不多。盟军最 高统帅部民政局是直接负责整肃计划的,它主张普遍的改革,并敦促吉田政府拿出 扩大整肃面的具体计划。盟军最高统帅部的这些要求同吉田内阁的许多基本原则是 背道而驰的,因此内阁不愿意接受。日本政府和盟军最高统帅部之间的公函往来反 映了他们在扩大整肃计划上的根本意见分歧。1947年1 月4 日颁布了天皇第一、二、 三、四号敕令和内务省第一号法令,新的整肃计划终于开始了。这些法令重新规定 并扩大了一年前发布的指令中原先所宣布的项目。中央、都、道、府、县、市都成 立了“甄别”委员会。那位成功地使政府的宪法草案在国会通过的金森德次郎受命 监督这个计划,并充任内阁和盟军最高统帅部之间有关扩大整肃计划一切事宜的首 席联络官。如已指出的那样,占领的第一年,在改革地方政府方面几乎一无成就。 战前人人都必须加入的居民组织(町内会、部落会或邻组)被用来分配口粮、布匹 或燃料,被用来普遍地管理当地的居民。这些组织中的品行不俭的政治领导人,可 以利用这样的组织为自己谋私利,尤其在农村。他们对于不依从他们意愿的人可以 停止供应,所以在地方上势力很大。因此这些组织就成了地方政治中的重要因素; 战前或战时的政治领袖处于有利地位可以操纵当地新的选任职务的提名,也能够很 容易地控制选票。虽然大大扩大地方政府自治权的议案已提交给国会,但是战前的 旧领导仍然大权在握“如果要使小的地区内新的具有民主倾向的人得以各抒己见, 地方上的组织就得改组,不合适分子就得从地方政治中清除出去。因此,盟军最高 统帅部命令日本政府制定一项计划,把所有那些符合1946年1 月4 月整肃指令所规 定的项目的人,从都、道、府、县和市的委任和选任的职位上排除出去。也就是说, 要使整肃指令适用于那些谋求地方机关职务的人。提交给盟军最高统帅部的计划的 初稿没有把那些已发现不适宜为地方政府服务的人从全国性的政府中排除出去。盟 军最高统帅部在拒绝接受这项建议时补充说,凡1945年9 月2 日以前任命的市长一 律不许再次被任358 命;还有,大政翼赞会的当地领导人也应从机关中排除出去, 并催促选举出街坊组织的主任。吉田在回答时争辩说,过去的和现在的地方官员同 全国性的政府并非观点一致,而已只有他们能够复兴国家,因此整肃不应在地方上 实施。这些论据未能说服盟军最高统帅部,内阁终于在1946年11月8 日宣布,整肃 将扩展到”都、道、府、县、市、町和村的官吏“。 正如1947年1 月4 日所公布的指令那样,发布了各种法令,下令罢免和排除那 些在都、道、府、县、市、町、村和小村中的地方会议和其他组织中的不合适人员 ——如上一年整肃指示中所规定的那样。这些法令也适用于地方上的选举和土地委 员会的成员。1945年9 月1 日以前任命的市长都被禁止任职,街坊组织的头头将由 当地的居民选出。由于内阁随后的行动,旧的居民组织于1947年4 月1 日被解散了, 他们的行政职能由新的地方政府统一行使。为了执行这一整肃的条款,地方的“甄 别”委员会审查了六十二万三千多份调查表,但是只罢免或排除了三千九百六十人, 占总数不到百分之一。被取消资格的大部分人员,不是陆军或海军的专职人员,就 是“大政翼赞会”或其他全国性政治团体的地方成员;或者就是第七类中所规定的 那种“军国主义和侵略的积极鼓吹者”。 原来的1946年1 月4 日的整肃指令已经逐步扩展到包括一定数量的国营工业中 的主要行政人员。一些知名的商人也被禁止担任公职。但是,直到1946年8 月20日, 盟军最高统帅部才命令政府制订“一个把被整肃的一切人员排除出一切有影响的经 济岗位的全面计划”。政府一连提呈了三个计划,都没有使盟军最高统帅部满意。 正如1947年1 月4 日的法令中最后规定的那样,凡属特别列出的那些公司中的最高 级管理人员和董事,以及任何其他有相等的权力和影响的高级职员,都必须离职。 这些公司分为三大类:官方的国营公司,例如“日本银行”;从1937年7 月7 日到 战争结束时为止在占领区营359 业的公司;以及财阀的公司。最初列出的三百家公 司大多数是经济势力高度集中的企业。为了防止应该被整肃的个人利用家庭的忠诚 作为手段去逃避规定,所以禁止三代有血缘关系的亲属去接替被撤换的人。最后, 规定那些被整肃的人如果给任何公司的高级职员出主意,或者公司的高级职员采纳 他们的主意,都是不合法的。通过对指定的公司中的领导人员的审查,在经济领域 的整肃方案下总共“甄别”了六千九百五十一人。其中一千五百三十五名从公司中 或政府机关中被撤职或排除。 最后,整肃扩展到公共情报和宣传领域的领导人员。所有曾为了煽动战争、鼓 吹独裁、开拓日本占领区而参加过宣传活动的人,或参加过战争的总动员或指导工 作的人,都要受到整肃。同样,作家、新闻界和广播界的领导人和那些对战争作过 重大努力的时事评论员,也包括在内。对经济领域中的公司,则公布了一张各组织 和公司的名单,这些组织和公司的负责人与整肃有牵连。但是直到1947年6 月底, 政府才公布了标准,用以断定哪些人将受到这方面的整肃。一个特别调查委员会开 始审查有关的个人和公司在日本袭击珍珠港前四年半内所写的文章和书刊。到1947 年秋天,在这一方面已作了临时性的提名;整个计划到1948年3 月完成。 从下面的表中可看出,根据盟军最高统帅部的官方数字,一共“甄别”了七十 一万七千四百十五人,其中有二十万一千八百十五人受到整肃。考虑到整肃的范围 那样广,而这些数字并不大,这是令人惊奇的。如果除去属于第二类的人员(陆、 海、空专职军人),只有不到八万七千人受到牵连。这个数目很小,是由于很少有 人(如果他们确信有被整肃的可能的话)会冒险保持职位,或者留在政府或商业机 关里不走。大家认为还是不要出头露面,不去谋求官职,以避免受到“甄别”,这 样总比赖在职位上不定或谋求官职以致后来自己的名字出现在“不合格人员”的名 单上要强一些。有多少人在这样的情况下避免了受360 整肃,这个数字我们没法获 得;但是这个数字很可能等于实际上受整肃的人数。因此,受到整肃计划影响的实 际人数远远超过官方所示数目。在这整个期间,麦克阿瑟坚定地支持整肃计划,并 坚持说,“这个计划是以华盛顿的参谋长联席会议发给他的‘最初指令’为基础的”。 盟军最高统帅部在回答对经济整肃计划的辛辣的批评时说,受到整肃影响的人员, 正是日本侵略的根本原因之一;整内。对经济领域中的公司,则公布了一张各组织 和公司的名单,这些组织和公司的负责人与整肃有牵连。但是直到1947年6 月底, 政府才公布了标准,用以断定哪些人将受到这方面的整肃。一个特别调查委员会开 始审查有关的个人和公司在日本袭击珍珠港前四年半内所写的文章和书刊。到1947 年秋天,在这一方面已作了临时性的提名;整个计划到1948年3 月完成。 从下面的表中可看出,根据盟军最高统帅部的官方数字,一共“甄别”了七十 一万七千四百十五人,其中有二十万一千八百十五人受到整肃。考虑到整肃的范围 那样广,而这些数字并不大,这是令人惊奇的。如果除去属于第二类的人员(陆、 海、空专职军人),只有不到八万七千人受到牵连。这个数目很小,是由于很少有 人(如果他们确信有被整肃的可能的话)会冒险保持职位,或者留在政府或商业机 关里不走。大家认为还是不要出头露面,不去谋求官职,以避免受到“甄别”,这 样总比赖在职位上不定或谋求官职以致后来自己的名字出现在“不合格人员” 的名单上要强一些。有多少人在这样的情况下避免了受360 整肃,这个数字我 们没法获得;但是这个数字很可能等于实际上受整肃的人数。因此,受到整肃计划 影响的实际人数远远超过官方所示数目。在这整个期间,麦克阿瑟坚定地支持整肃 计划,并坚持说,“这个计划是以华盛顿的参谋长联席会议发给他的‘最初指令’ 为基础的”。盟军最高统帅部在回答对经济整肃计划的辛辣的批评时说,受到整肃 影响的人员,正是日本侵略的根本原因之一;整内。对经济领域中的公司,则公布 了一张各组织和公司的名单,这些组织和公司的负责人与整肃有牵连。但是直到1947 年6 月底,政府才公布了标准,用以断定哪些人将受到这方面的整肃。一个特别调 查委员会开始审查有关的个人和公司在日本袭击珍珠港前四年半内所写的文章和书 刊。到1947年秋天,在这一方面已作了临时性的提名;整个计划到1948年3 月完成。 从下面的表中可看出,根据盟军最高统帅部的官方数字,一共“甄别”了七十 一万七千四百十五人,其中有二十万一千八百十五人受到整肃。考虑到整肃的范围 那样广,而这些数字并不大,这是令人惊奇的。如果除去属于第二类的人员(陆、 海、空专职军人),只有不到八万七千人受到牵连。这个数目很小,是由于很少有 人(如果他们确信有被整肃的可能的话)会冒险保持职位,或者留在政府或商业机 关里不走。大家认为还是不要出头露面,不去谋求官职,以避免受到“甄别”,这 样总比赖在职位上不定或谋求官职以致后来自己的名字出现在“不合格人员” 的名单上要强一些。有多少人在这样的情况下避免了受360 整肃,这个数字我 们没法获得;但是这个数字很可能等于实际上受整肃的人数。因此,受到整肃计划 影响的实际人数远远超过官方所示数目。在这整个期间,麦克阿瑟坚定地支持整肃 计划,并坚持说,“这个计划是以华盛顿的参谋长联席会议发给他的‘最初指令’ 为基础的”。盟军最高统帅部在回答对经济整肃计划的辛辣的批评时说,受到整肃 影响的人员,正是日本侵略的根本原因之一;整肃的概念与资本主义经济的概念并 不抵触。 整肃统计摘要 大多数日本人沉着冷静地对待整肃。在1946年11月宣告把整肃扩展到商界领导 人之后,东京的主要报纸之一《富士》评论说,整肃“来势很猛,由于人员的替代, 将引起暂时的混乱。但是预期整肃将使日本社会恢复青春,也会加速我们国家的复 兴。”反对整肃的人,尤其是一些商界领导人,吵吵嚷嚷争取别人的同情,声称他 们的继续任职对于日本的恢复是必不可少的。那些对自己的处理表示不服的人们有 理由诉说委屈,因为他们是实施正规的、大规模分类的整肃计划的受害者。其他一 些利用自己的官职试图免除整肃的人,发现计划是严格执行的,因而他们同那些无 官职的人一样,都要受到影响。 (六)吉田声誉的急剧下降 扩展整肃计划的建议引起了社会上和商界上层人物361 对吉田的广泛批评,同 时,他也面临着工人群众中的一次较大的危机。正如下文将详述的那样,日本战后 的劳工运动有三个特点。第一,1945年底工会法通过后,工会会员以惊人的急剧速 度增加。其后十二个月中,会员从十二万六千人增长到近四百五十万人。在管制劳 动关系的新法律的保护下,新的工会急切地想试验一下它们新获得的力量。第二, 在同一时期,生活费用猛涨,一个严重的通货膨胀趋势促使劳工们试图为增加工资 而进行罢工,以改善自己的地位。最后,在“全国产业别工会会议”(简称“产别”) 中,特别是在高度地组织起来的国有铁路和交通事业中,共产党的影响很大。这些 领导人企图把劳工们保持在继续混乱的状态。有几个工会的新的力量,在1946年9 月清楚地显示出来,那时铁路工人威胁要罢工,迫使政府不敢解雇七万五千多名工 人。 随着时间的推移,劳工争议和卷入的工人总数不断地增加。政府不得不与由左 翼控制的“教师联合会”进行持续的谈判。更有甚者,吉田内阁由于拒绝接受“中 央劳动关系委员会”关于解决电力工人罢工的裁决和建议,从而激怒了工人。工人 们成立了“联合斗争委员会”,以支持“十月劳工攻势”。工人们要求最低限度的 工资,要求调整所得税的豁免率,要求增加每月工资的最高现金支付额——这数额 现在仍限制在五百日元。吉田在回答这些要求时,表示要扩充公共工程计划并鼓励 工业发展,以解决失业问题,但是他坚持在可能的情况下尽量保持低工资,并坚持 最高现金支付额仍为五百日元。内阁和劳工之间的关系显著地紧张起来。1947年1 月28日,十五万多名工人聚合在东京的皇宫前面,又有同样规模的人群在大阪集会, 要求解散内阁。吉田把劳工领袖诬蔑为叛逆的、不负责任的人。最后,劳工们准备 在2 月1 日举行总罢工。因为吉田无法控制这个局面,麦克阿瑟在1947年1 月31日 这个最后的关键时刻插手了。麦克阿瑟宣称,在日本目前的情况下,他不允许使用 “这样一种致命的武器”;他下令取消罢工。 同时,内阁还遭到其他政党不断增长的反对。吉田希362 望用成立联合内阁的 办法来使自己摆脱困境。社会民主党人受到非共产党控制的“全日本劳动组合总同 盟”(简称“总同盟”)的有力支持,他们声明,只有采取具体步骤来复兴生产, 抑制通货膨胀,并组成一个真正以人民权利为基础的政府,那么他们才同意联合组 阁。到这时为止,吉田要实现这样一个计划是无能为力的。此外,吉田企图获得改 进党的支持,成立联合政府,也失败了。吉田面临着可能的总罢工和1947年1 月31 日国会中可能的不信任投票,采取了改组内阁和增添几名内阁新成员来尽力加强自 己的内阁。一位改进党的无任所大臣一松定吉被任命为运输大臣。无党派人士高桥 诚一郎取代了一位自由党人,做了文部大臣。此外没有什么重要的变动。 从这些发展来看,很明显,吉田内阁已临近未日。1947年2 月6 日,麦克阿瑟 宣称,他相信有必要尽快进行一次新的选举。他说:自从将近一年前的上次大选以 来,在日本的内政结构方面、经济形势方面以及日本人生活的整个方式和格局方面, 都发生了重大的变化。在不久的将来,有必要获得另外一种民主方式,来表达国民 对日本社会目前面临的根本问题的意愿。 (七)基本的立法改革 工人们威胁要举行总罢工,麦克阿瑟要求进行新的选举,这些都引起了政治生 活的混乱;此外,还存在着法律体系彻底崩溃的危险。新宪法中包含的新概念和第 九十八条中关于违反新宪法的一切原有法律均属无效的规定,要求彻底修改日本的 基本法律。这些法律包括民法和刑法、国会法、审判法和其他许多重要法律。因为 新宪363 法将在1947年5 月3 日生效,所以迫切需要采取某种临时性法律的形式。 在正常情况下,如果大选即将举行,政府不大可能取得对其立法纲领的支持。然而 在当时的情况下,盟军最高统帅部不能容许内阁发生危机以致妨碍新法律的通过。 通常由法务省或内阁的法制局起草新法律,提交内阁批准,然后由内阁提交国会。 事实上,提案先由法务省起草初稿,经法制局审查,然后提交盟军最高统帅部。再 由民政局的法律专家们仔细研究提案草稿;必要的改动,大部分是与法务省各局的 负责人讨论后作出的。有时候,盟军最高统帅部的官员提出对某些条款进行修改的 具体要求。 早在1947年2 月,盟军最高统帅部收到了二十四份提案草稿。这些提案包括关 于下列各方面的法律草案:有关预算的法律、劳动标准、民法和刑法及其程序法、 审判法、国会的选举、政党、教育标准、地方政府、政府机关以及反托拉斯管制法。 显然,仔细地审查拟议的这些法律,或者由国会去充分考虑,需要好几个月的时间。 新宪法将于5 月3 日起生效,这一事实不允许有这样的程序。当麦克阿瑟在2 月中 旬突然宣布国会将在1947年3 月31日解散时,形势变得更为急迫了。因此,事实上, 所有贯彻新宪法的法律都必须在那时以前通过。为了应付这样的紧急情况,成立了 一个特别立法委员会。委员会由下列成员组成:法务省的官员、法律学教授、其他 有资历的日本人士以及盟军最高统帅部民政局的代表。经过两星期的集中工作后, 向国会提出了几个包括概括性原则的基本修改的临时议案。这些议案还规定,在新 国会集会后,这些议案应予修改。同时,国会同意,在剩下的六个星期的会议时间 里,只有那些为贯彻宪法所迫切需要的议案才予以审议,对这些议案的辩论应加限 制。议案的通过,由于在盟军最高统帅部里作了程序的安排,变得更方便了。1947 年3 月20日,一份参谋部备忘录要求民政局对有关国会的一切事情(包括法律的制 订)负起参谋的责任。这个备忘录要求总司令部的所有其他各局364 对提出的任何 法律应与民政局协调,以此作为获得官方批准的条件。因此,民政局对于督促通过 悬而未决的法律和沟通盟军最高统帅部与国会之间所有的官方联系,是责无旁贷的。 摆在国会面前的实际可用来考虑法律的时间很短促(从1947年2 月下旬到3 月), 而处理新法律的方法又有了发展,这样,很明显,国会在这些事情上是无法自由行 动的。 新的“国会法”同新宪法所要求的其他一些法律相比,曾被人们较广泛地考虑 过;它是当时所讨论的最重要的议案之一。这一法律先在1946年7 月由众议院的一 个专门的临时立法委员会讨论,然后在国会第九十次会议的整个过程中辩论。接着, 由一个专门的小组委员会在与盟军最高统帅部的官员们多次商量下编成法典。 它经委员会批准后,1946年12月21日在众议院里经过一天的辩论后就通过了。 由于参议院拒绝批准,这一议案便拖延下来,直到国会第九十二次会议上才最后批 准。 这一议案的最重要的特点是加强了国会的权力和威望。 根据这一新的法律,设立常任委员会,按国会两院中政党的力量比例委派代表。 授权常任委员会进行调查,并要求常任委员会举行公众意见听取会。内阁的议案并 不比其他议案有优先权,政府曳无权从会议议程中取消任何一个议案。例会的开会 时间延长了,授权国会选出自己的官员,并且不受大藏省的控制而管理其自己的开 支。 还成立了一个国会图书馆和参考资料室。 为了准备战后第二次大选和地方的第一次选举,国会第九十二次会议在1947年 3月底体会,订出了大部分基本的政治改革纲领。当第一届国会开会时,它将根365 据新宪法和新实施的法律进行工作。此后,那些当选担任公职的人们将自由地使用 这一行政机器,这样将大大地便利一个真正“负责之政府”以民主方式进行工作。 至于由哪种人来操纵这个新的行政机器,则留待全体选民来决定。 ---------------- 转自第三帝国书库