第二章 联邦立法权 ---------------------------------------------------------------- 第一节 国会权力范围 在“麦克洛克诉马里兰州案”(1819年)中,约翰·马歇尔首席大法官说: “该政府被所有的人都看成是享有具体列举权力的政府。”根据这一原则,在美国 立宪制度中,固有立法权力说是不成立的,至少在国内领域是如此。每当提出国会 立法的合宪性问题时,必须找出该立法与宪法条文中具体列举权力的某种联系。老 实说,这种联系有时是“硬找出来的”,理智一般的人可能看不出来。实际上,从 最终结果看,无固有权力说和在形式上遵循列举权力说并不像乍看上去那样关系重 大。 根据我国宪法第十条修正案规定,未授予联邦政府的权力均由各州和人民保留。 这是权力分配,即“我国联邦制”的基本前提。但是授权范围应当如何划定仍是一 件未确定的事。 在“麦克洛克诉马里兰州案”(1819年)中,最高法院研究了宪法对国会的授 权是否包括建立国家银行的权力。马歇尔首席大法官承认,宪法中没有明示规定授 予国会这种权力,建立银行通常是各州的特权。然而根据宪法第一条第八款,国会 有规定和征收税金、借款、管理贸易、宣布和进行战争以及建立和维持武装部队等 明示权力。这些兵权和财权不包括建立国家银行的权力吗?毫无疑问,宪法中没有 任何规定禁止国会制定这样的立法。但是约翰.马歇尔过去曾强调需要一种积极授权。 马歇尔说:“我们阐述的是一部宪法。”从这一大前提出发,他提出了默示权 力学说。一部宪法必须能作广义解释,为政府提供行使这一基本文件中授予的权力 所需要的各种手段,当然是在宪法所包含的限制范围内。但是马歇尔并没有完全依 赖这种关于宪法性质的逻辑和实际论证(在《联邦党人文集》中可找到对这种论证 的支持),而是在宪法中找到了关于默示权力的具体授权。宪法第一条第八款第十 八项中的“必要而适当条款”规定,国会有权“制定为执行上述各项权力和由本宪 法授予合众国政府或官员的一切其他权力所必要而适当的各项法律”。 马里兰州寻求对国家银行征税,它的律师辩护说,对“必要而适当条款”应作 狭义解释,使之仅限于行使授予权力所必不可少的那些手段。但是约翰·马歇尔认 为,“必要而适当”并不一定只意味着必要。我国的宪法“旨在传诸永世”。 加上“适当”这个词,把它与“必要”这个词放在一起;把“必要而适当”条 款放在第一条第八款国会权力之中而不是放在第一条第十款对国会权力的限制中; 以及这一条款本身的语言——这一切都导致这样一种结论:宪法中规定的明示权力 不应作狭义解释,而应作广义解释,从而实现使这一新的联邦政府正常运转的目的。 马歇尔本人在“麦克洛克案”中为广义解释联邦立法权提出了准则,这一准则 至今仍在我国法院中引用和使用:“如果目的是合法的,是在宪法范围之内的,则 一切适当的手段,凡是明显合乎目的、未被禁止而又符合宪法的文字和精神,都是 合乎宪法的。”根据这一原则,建立国家银行显然是开展联邦政府财政活动的“一 个方便、有用而必要的手段”。 这位首席大法官确实也在他对国会权力的广义解释中加入了一条限制。在后来 称之为放任主义的解释中,马歇尔认为,如果国会“为实现未委托给政府的目标” 而制定立法,法院就有责任宣布该法律违宪,即使国会的意图是执行授予它的权力。 虽然这一原则在20世纪初曾被用来推翻据称侵犯了各州保留权力的立法,但它与宪 法不同,没有传诸永世。 第二节 贸易管理权 一 确立基础 宪法第一条第八款中规定的国全在国内领域中享有的最重要的明示权力是贸易 管理权:“国会有权管理同外国的、各州之间的和同各印第安部落的贸易。”对这 一条款的最初解释发生在重要案件“吉布森诉奥格登案”(1824年)的审理过程中。 纽约州把独家经营航运的执照发给了一方。国会把在同一水域经营航运的执照发给 了另一方。在解决这一冲突的案件中,哪家权力占上风呢:是州的权力,还是联邦 权力? 鉴于宪法制定者表现出的对结束各州间贸易战的关切,马歇尔首席大法官毫不 费力地把航运纳入“贸易”范畴内。 “各州之间”这一短语带来了较大问题。马歇尔使用了费利克斯·弗兰克福特 的“有机贸易理论”,把这几个字的意思解释成“影响到一个以上的州的贸易”。 根据这一解释,只有完全属于一个州内部而不涉及其他州的贸易,才被排除在贸易 条款范围之外。马歇尔决意不把国会要求扩大到州内贸易范围内,只是因为“这种 权力不便行使,当然也是不必要的。” 如果马歇尔对贸易条款的有机解释得以流行,后来的贸易权力的大部分历史就 会变成另外一个样子。例如,在新政时期对贸易条款施加限制使全国经济恢复受挫 的做法就会变得困难得多。然而,最高法院逐渐采取了以地域观点解释贸易条款的 方式,对贸易条款用于州际贸易,即用于跨过州界的贸易,施加限制。今天,通过 明确地依靠贸易条款和默示权力学说,回到了马歇尔主张的贸易权力的广义概念。 最后,马歇尔首席大法官阐述了“管理贸易”权力的含义。他又采用了对宪法 授予的联邦权力所作的广义解释:“这一权力,与授予国会的其他一切权力一样, 本身是完全的,可以最大限度地行使,除了宪法规定的以外,它不承认任何限制。” 简言之,管理贸易的权力对权力的目标而言是“全面的”。对行使这种管理权的主 要限制存在于国会的智慧与斟酌之中;具有讽刺意味的是,宪法经过了如此错综复 杂的历史之后,今日的情况依然如此。宪法授予的立法权力不被滥用之保障是通过 政治程序行使其权力的人民。 二 把贸易条款用于治安权目的 宪法的制定者曾研究了把警察权授予国会的建议,但未予采纳。然而这一问题 依然存在:国会是否可通过行使其被授予的权力进行管理以实现警察权目标。从传 统观点看,警察权涉及卫生、道德和福利。随着20世纪行使社会经济管理职能的国 家的兴起,这种立法常采取社会福利法律的形式。但是马歇尔在“麦克洛克诉马里 兰州案”中提出的放任主义原则似乎是反对任何把联邦立法权用于福利之目的的努 力。这种对贸易权所持的较为局限的观点在“汉默诉达根哈特案”(1918年)中得 到了体现。在此案件中,一项禁止在州际贸易中装运由童工生产的产品的联邦法案 被认为侵犯了各州的保留权力,因而被裁定违宪。最高法院认为,国会管理州际贸 易的权力虽然是“充分的”,但又受第十条修正案的限制。依此看来,由各州保留 的权力其到限制授予联邦政府之权力的作用。这就是二元联邦制学说。 但是,甚至在放任主义最盛行的年代,这种理论也并不总是得到遵循的。例如, 在“汉默案”之前15年的“钱皮恩诉埃姆斯案”(“抽彩给奖案”)(1903年)中, 最高法院宣布联邦禁止抽彩给奖的立法有效,这显然是一种治安权措施。大法官约 翰·哈伦在裁决“钱皮恩案”中代表最高法院说,国会有权保护美国人民免受州际 贸易渠道的污染。在“汉默案”中,“抽彩给奖案”被看成是一个与之不同的案件, 理由是立法反对的邪恶是在州际交易之后,而不是在州际交易之前。霍姆斯大法官 在“汉默案”中与大多数大法官持不同意见。他说,这种区别是诡辩,难以令人信 服。霍姆斯大法官的结论是,国会的完全管理权包括禁止州际贸易权,如果州际贸 易被用来促进的东西在国会看来是道德邪恶的话:“它可以把自己的公共政策观点 付诸实施,不论这些观点对各州的行动会产生什么间接影响。” 在“合众国诉达比案”(1941年)中,“汉默案”中所采用的对贸易权的狭义 观点和放任原则本身都被彻底摒弃了。 斯通首席大法官在“达比案”中维护了《正当劳工标准法》中的一个条款,该 条款禁止在州际贸易中装运按照该标准法衡量工资过低或劳动时间过长的工人生产 的产品,从而回到了在“钱皮恩案”中形成的保护主义原则:“国会可以根据自己 对关于向州际贸易施加适当限制之公共政策的理解,自由地从贸易中排除某些物品, 如果他认为这些物品在目的地州内的应用有害于公共卫生、道德或福利,即使该州 未采取措施对这些物品的应用进行管理。”使用州际贸易渠道的条件由国会决定。 斯通说,最高法院的职能不是探求国会管理州际贸易的宗旨或动机,因为这是 “属于立法部门决定的问题,而对此决定权的行使,宪法未加限制,法院也无权控 制。”各州保留的权力也不能限制根据宪法行使的贸易管理权。“第十条修正案不 影响我们的结论。该修正案只是说明了未交出的权力由各州或人民保留这样一个不 言而喻的事实。”在“汉默案”中阐述的二元联邦制学说曾经在很长的时间里十分 有效地限制了联邦贸易权的行使,现在这一学说已遭到摒弃。“汉默案”的判决被 推翻了。霍姆斯在“沉默案”中发表的不同意见现在被默认为法律。国会可以把商 业管理权用于社会福利目的。 三 贸易流通 国会可以利用其贸易管理权规定芝加哥牲畜围场工人的工资和工作时间吗?按 照传统观点,牲畜围场内的活动可能被看成是一种完全地方性的交易活动,一般在 州警察权范围之内。然而,在“斯塔福德诉华莱士案”(1922年)中,最高法院却 维护了这种联邦立法,理由是“牲畜围场只是〔州际贸易〕流通必经的咽喉,在牲 畜围场内的活动只是这种流通的伴随现象”。牲畜围场内表面上属于地方性的活动 实际上是受联邦控制的州际贸易流通的一部分。 但是请注意,审理“斯塔福德案”的最高法院只谈到州际贸易“咽喉”处的地 方性活动。它没有进而赞成联邦对农业生产和采矿等活动的管理权,虽然这些活动 可以说是州际贸易前面的环节。它也没有仅仅根据商品曾经在州际贸易中流通,就 说国会有权管理这些商品的销售和消费。然而,“州际贸易流”是否实际上扩展到 这些活动并不十分重要。耶使这些活动并不在州际贸易范围之内,国会也可以根据 互相影响学说干预这些活动。由于互相影响学说把较大范围内的活动纳入联邦管理 范围之内,它实际上取代了“贸易流”学说。 四 互相影响理论 在“麦克洛克诉马里兰州案”(1819年)中,马歇尔首席大法官清楚地表明, 国会不仅有宪法第一条第八款中的明示权力,而且还有实施这些明示权力所需的必 要而适当的权力。 根据约翰·马歇尔采用的对默示权力所作的广义解释方法,可以说,贸易管理 权包括联邦对地方性活动的管理,如果这种管理对有效地管理州际贸易确实适当的 话。 在新政之前的年代里,最高法院对这一原则的解释是,国会有权管理“直接” 影响州际贸易的地方性活动,而无权管理只是“间接”影响州际贸易的地方性活动。 这种概念化的方法产生的实际效果是,排除了关于地方性活动对州际贸易影响程度 的任何调查,排除了联邦管理美国国民经济的必要性。但是从“国家劳资关系委员 会诉琼斯和劳克林钢铁公司案”(1937年)开始,最高法院开始调查对州际贸易自 由流通的妨碍程度。 随着“威卡德诉菲尔伯恩案”(1942年)的判决,开始了现代互相影响理论的 时代。此案的判决维护了一项联邦立法,该立法旨在管理各项活动中地方性最强的 一种活动——在家庭农场上生产供个人消费的小麦。杰克逊大法官代表最高法院阐 述了以下管制原则:“即使〔农场主的〕活动是地方性的,虽然这种活动可以不被 看成是贸易,但是如果它对州际贸易产生实质性经济影响,国会仍有权管理,不论 这种活动的性质如何,也不论这种影响是否属于前面所说的‘直接’或‘间接’影 响。” 最高法院在确定农庄主的活动是否有重大不利影响时采用了累积效应原则。在 “威卡德案”的情况中,必须把那名农场主的“产品与其他许多类似情况者的产品 加在一起”来考虑其影响。国会进行管理的依据是全部个体生产者所产生的总体或 累积影响。 把这些原则用于以前的销售限制规定,最高法院在“威卡德案”中得出结论说, 国会可能有充分根据地发现,供国内消费的小麦会对价格和市场产生重大影响。首 先,这些小麦给市场造成威胁,从而给供应和需求带来一个难以控制的变量。其次, 即使这些小麦根本不拿到市场上卖,它将满足种植小麦者本人的需要,从而使他退 出市场需求。当时一位爱说笑打趣的人模仿卡多佐的格调,对“威卡德案”中的那 位不幸的农场主的情况作了这样的描述:“种,他种得出,吃,却吃不下。” 在“威卡德案”中形成的现代互相影响理论一直左右着贸易条款的分析,直到 今日仍然如此。自新政以来,没有一项以贸易权为依据的国会立法因缺乏联邦立法 权被裁定违宪,这充分表明它应用范围之广。 1964年联邦《民权法》主要以联邦贸易管理权为基础,最高法院在两个案件中 作出了维护该项法律中有关为公众提供膳宿处所条款的裁决,表明了以上述方式得 到承认的国会贸易管理权的广度。在“亚特兰大中心汽车旅馆公司诉合众国案” (1964年)中,最高法院裁定,国会有权禁止在接待州间过往行人的旅馆和汽车旅 馆中实行种族歧视。即使汽车旅馆的种族歧视属于地方性的,但是这种歧视阻挠黑 人过往,从而妨碍了州际贸易。克拉克大法官在“亚特兰大中心案”中代表最高法 院发表意见时说:“如何消除贸易中的障碍,即应当采取什么措施,这应当完全由 国会明断。国会只受一种限制:它所选择的手段必须合理地与宪法所容许的目标相 一致。 我们不能说它在这里的选择与目标不一致。宪法没有作出其55他要求。”另有 一种论点是,由于国会的立法是针对“道德弊端”,引用贸易条款是不合适的。在 “亚特兰大中心案”中,这种论点同样遭到批驳。鉴于种族歧视对贸易有抑制性影 响,国会可以采取行动。因此,“亚特兰大中心案”消除了任何可能残存的怀疑, 它清楚地表明,治安或社会福利动机本身并不会使国会对贸易管理权的行使无效。 在“亚特兰大中心案”的姊妹案件“卡岑巴赫诉麦克朗案”(1964年)中,最 高法院以贸易管理权为基础,把《民权法》中有关为公众提供膳宿处所的规定扩大 到奥利烤肉餐馆。 这个餐馆是一个面向本地顾客的小型餐馆,它采购的食品中只有46%来自州际 贸易渠道。但这提供了足够的证据,因为国会可以有道理地得出结论,实行种族歧 视的餐馆售出的州际食品较少,州际往来受到阻挠,商业贸易在总体上受到危害。 虽然奥利烤肉餐馆从州际贸易渠道采购的食品可能为数甚微,但是根据累积效应学 说,国会在确定对贸易自由流通的妨碍时会考虑总体影响:“如果我们发现,立法 者根据他们掌握的事实和证据,所制定的保护贸易的必要管理措施具有理性之基础, 〔最高法院的〕调查就此结束。”“卡岑巴赫诉麦克朗案”和“亚特兰大中心案” 说明了,如果国会称它是根据贸易条款采取行动的,司法部门将会表现出高度的尊 重。但是,最高法院并不放弃对此问题的一切调查,至少要对被规定的行为给州际 贸易带来的影响进行名义上的调查。 互相影响理论还为把刑法置于联邦政府管辖之下提供了一种工具,刑法向来是 地方警察权的堡垒。例如,在“佩雷斯诉合众国案”(1971年)中,最高法院维护 了《消费者信贷保护法》第二条,该条规定的刑事处罚被应用到地方高利贷活动中。 道格拉斯大法官说,国会可以确当地作出结论:地方性的高利贷活动是最有利可图 的收入来源或有组织的州际犯罪根源之一。 但是,佩雷斯与州际犯罪组织是否有什么关联?道格拉斯大法官在回答这一问 题时似乎是说,根本不需要任何关联。 他显然援引了累积效应学说:“如果对整类活动进行了管理,而那类活动又在 联邦权力范围内,则法院无权把个别的事件作为无关紧要的问题进行特殊处理。” 但是仍存在着一个问题。没有迹象表明,佩雷斯是与州际犯罪活动有联系的高利贷 阶层的一个成员。斯图尔特大法官发表了激烈的反对意见,他说:“在没有任何证 据证明一个人曾在各州间活动,没有任何证据证明他曾利用州际贸易设施,或证明 他的活动影响了州际贸易的情况下,居然可以根据摆在我们面前的这项法律,宣布 一个人有罪。”审理“佩雷斯案”的多数大法官认为,国会可以根据贸易条款通过 有效的立法,把犯罪活动置于联邦政府的管辖之下,即使该项法律不要求成功的起 诉取决于对被告行为和州际贸易之间有联系的断言及证明。 近年来,互相影响理论还被用作一种工具,把联邦权力扩展到对能源和环境问 题的管理。在“奥德尔诉弗吉尼亚州露天采矿和垦殖协会案”(1981年)中,最高 法院维护了一项国会立法,这项立法旨在通过建立全国统一标准抑制露天采煤对环 境的不利影响。最高法院认为,国会能够确当地得出结论,这种采煤方式将“毁灭 或降低土地的可利用性,从而妨碍公共福利和对公共福利带来不利影响。”又,在 “联邦能源管理委员会诉密西西比州案”(1982年)中,一项管理地方电力传输的 联邦法律被裁定为是鼓励发电厂节约能源的合理手段,因为电力传输和供应具有跨 州性质。最后,最高法院根据贸易条款维护了一项联邦法令,该法令规定把弃置不 用的铁路线区由地方政府当局暂时改作徒步旅行小道之用,供人们娱乐和保护生态。 希望归还铁路线区地产的原地产所有人争辩说,这项法律不是真正地行使贸易管理 权,它的真正目的是阻止归还铁路线区。最高法院按照传统的理性基础审查标准进 行审查,表示必须尊重国会的意见,即所管理的行动对贸易有影响。阻止归还地产 的立法是一种合理的手段,是为了促进贸易条款的正当目标——保护铁路线区,以 便将来重新通行火车。见“普尔索尔特诉州际商务委员会案”(1990年)。 第三节 征税权 国会可以利用征税作为实施其委任权力的一种必要而适当的手段。此外,第一 条第八款规定,国会有独立的权力规定并征收税金。至少从形式上看,这是一种财 权,而不是管理权。本世纪早期,最高法院在确定有关法律实际上在施加一种管理 性的“惩罚”时,就废除那种名义上的征税权。在“贝利诉德雷克塞尔家具公司案” (1922年)中,最高法院裁定联邦童工税收规定违宪,理由是“这种税收令人明显 地感到其效果和目的是禁止童工,对童工劳动进行管理。”法案的惩罚规定是认为 雇主犯罪而作出的。塔夫脱首席大法官尖刻地说:“有关规定意在惩罚,不是意在 征税。” 但在现代,“惩罚”理论已让位于客观合宪性理论。最高法院在维护对赌场老 板征收开业许可税的“合众国诉卡里格案”(1953年)中解释说:“除非有与征税 不相干的规定,法院没有权力限制征税权的行使。”只要联邦法律从字面上看是为 了增加岁入,最高法院就不去查究和发现所隐藏的管理动机,就不过多地去问这项 法律的执行是否侵犯了传统的州警察权。 第四节 开支权 虽然国会没有明示权力为公共福利立法,但宪法第一条第八款授权国会把联邦 的钱用于共同防务和公共福利。联邦开支不只是履行国会委托权力的手段,它还是 一种独立的联邦权力之源。在“合众国诉巴特勒案”(1936年)中,罗伯茨大法官 表示自己选择汉密尔顿对开支权的解释(与其他列举权力不同的一种单独权力), 而不选择麦迪逊的解释(开支权只是促进列举权力的一种手段)。如最高法院在 “巴特勒案”的判决书中所说:“国会批准用于公共目的的公款支出之权力不受见 诸宪法的直接立法授权的限制。” 与征税权一样,开支权是一种财权,而不是管理权。在新政时期,把开支权视 为财权的观念被用来宣布有关联邦经济恢复的立法无效。在“合众国诉巴特勒案” 中,最高法院宣布1933年的《农业调整法》无效,认为它侵犯了州的管理权。《农 业调整法》是一部旨在利用征税和支出权,通过控制农业生产以增加农产品价格的 法律。由于管理农业生产的权力属于各州,国会不能以征税和开支作为宪法允许的 手段来实现非授权目的。税收和开支“只是用于非宪法目的的手段”。虽然在理论 上汉密尔顿占了上风,但实际上麦迪逊取得了胜利。 可是司法部门制定的这一限制在新政期间就被打破了。 在“斯图尔德机器公司诉戴维斯案”(1937年)中,最高法院驳斥了根据第十 条修正案提出的质疑,维护了《1935年社会保障法》。今日国会可以自由地开支并 给接受联邦赠款附加合理的条件。各州和地方仍可自由地拒绝联邦资金,但是如果 它们接受这种资金,就要受国会施加条件的约束。“富利洛夫诉克卢茨尼克案” (1980年)的判决维护了关于联邦建筑合同的10%由少数民族公司企业承包的规定。 在审理此案中,伯格首席大法官说,国会可以“通过把遵守联邦法令和行政指令作 为接受联邦款项的条件,促进广泛的政策目标”,同时可以使用它的开支权“诱使 政府和私方自愿地与联邦政策合作。”现在,人们心目中开支权的概念比麦迪逊所 能想到的要广泛得多。如伯格首席大法官在“富利洛夫案”中所说:“开支权所涉 及的范围至少与国会管理权一样广泛。”从理论上说,如果国会施加的条件与联邦 在有关开支计划方面的任何利益都没有任何联系,则该条件是非法的。奥康纳大法 官不同意多数大法官的意见,试图给这种思想注入新的活力。见“南达科他州诉多 尔案”(1987年)。然而,对开支权的这一限制现在已没有多大意义,因为联邦权 所及的范围极为广泛,对行使开支权所进行的司法审查持极为尊重的态度。 然而有一点应予以注意。联邦赠款中的仅仅是劝告性的语言不会被法院解释成 强加的条件,除非赠款语言相当明确地规定了条件。联邦赠款属契约性质,双方的 相互责任必须明确。在“彭赫斯特州立学校和医院诉哈尔德曼案”(1981年)中, 联邦精神伤残者的立法要求“在对个人自由限制很少的环境中”治疗这一段文字, 被裁定为不是向州有关机构接受联邦拨款强加的条件,而只是政策目标。 第五节 政府间豁免 政府间豁免问题有两个方面。一个方面是有关州或地区对联邦活动予以征税和 进行管理的权力,另一个方面是有关联邦政府对州征税和进行管理的权力。宪法第 六条联邦法律高于州法条款对这两个方面都有很大影响:它使联邦政府在对州的税 收和管理方面享有较大程度的豁免,并有较大的权力对州的活动进行征税和豁免。 州不可以对联邦政府或其机构直接征税或进行管理。见“麦克洛克诉马里兰州 案”(1819年)。此外,在有关各类人员之间的重大差别未足以说明区别对待有理 的情况下,州不可以对联邦政府或与联邦政府有联系的人进行歧视。例如,弗吉尼 亚州的一部法令规定,对弗吉尼亚州支付给自己前雇员的退休金一律免税,但对付 给在弗吉尼亚州的联邦退休人员的退休金却要征税,这部法律就违反了政府间豁免 的原则。这两类退休人员之间的差别不足以证明对他们的区别对待是正当的。见 “戴维斯诉密歇根州财政局案”(1989年)。另一方面,北达科他州的一部法令规 定,其他州的酒类经销商必须申报送往北达科他州的酒的数量,对运往北达科他州 美国军事基地、专供这些基地消费的酒,必须在酒瓶上贴上标签,这部法令被裁定 不违反政府间豁免原则。这部州法不是管理联邦政府本身,而是针对其他州酒类经 销商的。它是对联邦政府优待而不是歧视。见“北达科他州诉合众国案”(1990年)。 联邦政府对各州和地方可以管理到什么程度呢?在过去二元联邦制学说鼎盛的 时期,第十条修正案被解释为是对联邦权力的独立限制。但是对第十条修正案的这 种解释在“合众国诉达比案”(1941年)中显然遭到了驳斥。然而由于“全国城市 联盟诉尤塞里案”(1976年)的判决,各州之存在本身就给国会立法权施加一些限 制的主张近年来又重新抬头。 在“全国城市联盟案”中,最高法院裁定联邦《正当劳工标准法》规定各州雇 员之工资与劳动时间的条款是违宪的,从而重新确立了州主权是对国会贸易管理权 的积极限制之原则。国会不只是剥夺了州规定工资和劳动时间的警察权;国会也在 对各州本身作出规定。伦奎斯特大法官代表最高法院宣称:“我们认为,就〔联邦 条款〕直接剥夺各州在传统政府职能领域安排其不可或缺的活动之自由而言,这些 条款不是在宪法第一条第八款第三项授予国会的权力范围之内。”这部联邦法律被 看成是剥夺了州官员审慎的政策选择,使他们不能按照自己的意愿决定如何向本州 公民提供基本的管理服务。确定州雇用来执行这些职能的人员的工资被认为是无可 置疑的“州主权之标志”,因为它涉及“对〔各州之〕独立与自主的存在极为重要 的职能。” 对此案判决持不同意见的四名大法官认为,最高法院的判决等于是令人吃惊地 重建我国的联邦制。布伦南大法官代表三位持异议者发表意见说,“宪法的任何地 方都找不到建立在州主权基础上的、要求或允许以司法形式实施的限制;过去一个 半世纪作出的判决明确地驳斥了存在着这种对贸易管理权实行限制的主张。”这位 持异议的大法官认为,对州主权的保护不是依靠以司法形式实施第十条修正案,而 是依靠政治进程。 布莱克门大法官在“全国城市联盟案”中投了关键的一票。他在发表平行意见 时表示,最高法院只是在采用一种平衡方法,在联邦利益压倒一切而显然需要州服 从时,这种方法将允许联邦政府进行管理。正是这种在“全国城市联盟案”中最高 法院意见不完全一致的态度,使这一案件的批评者希望,这一案件不致成为“一只 系铃带头羊”,从而返回到早已被摒弃的二元联邦制学说。 在以后的案件中,最高法院对“全国城市联盟案”中形成的限制之性质作了苦 苦的思索。它宣布,只有满足了以下各条的要求,才可以裁定一部法律违反了州主 权学说:“第一,必须表明,被质疑的法令所管理的对象是‘各州本身’;第二, 联邦立法所管理的问题必须无可争辩地是州主权的标志;第三,必须能明显看出, 各州遵守联邦法律直接损害了它们‘在传统职能领域安排其不可或缺的活动’的能 力。”即使这些条件都得到了满足,根据第十条修正案所表现出的担心也可被国家 的急需考虑利益所压倒。见“奥德尔诉弗吉尼亚州露天采矿和垦殖协会案”(1981 年)。 在把这些标准应用于各种事实互异的情况中时,最高法院指出,“全国城市联 盟案”属于一种特殊情况,并不标志着一种新的趋势——着重强调州主权以限制联 邦立法权。最高法院维护了一项规定露天采煤施工标准的联邦立法。虽然规定露天 采煤标准的联邦法律取代了州的传统警察权,但它并不是对各州本身进行管理。见 “奥德尔诉弗吉尼亚州露天采矿和垦殖协会案”(1981年)。一项联邦立法要求州 立法机关“考虑”联邦能源保护标准并采用联邦规定的“考虑”程序,这项立法被 裁定为是对州主权的顺应,而不是侵犯。虽然联邦政府本可以抢先独占这一领域, 但它决定采取一种较节制的联邦与州合作的方式。见“联邦能源管理委员会诉密西 西比州案”(1982年)。在“均等就业机会委员会诉怀俄明州案”(1983年)中, 最高法院确认了联邦反年龄歧视立法,以禁止(根据州法)强迫州雇员退休。既然 联邦政府不能规定州雇员的工资和劳动时间,为什么它可以规定他们的退休年龄呢? 最高法院的回答是,反年龄歧视法律没有直接损害州的政策选择,只是要求州通过 逐个确定雇员的身体情况以实现州的利益。 在“加西亚诉圣安东尼奥城市运输管理局案”(1985年) 中,最高法院以5比4票改变了自己原来的立场,推翻了对“全国城市联盟案” 的判决。最高法院原来的立场是主张限制国会利用贸易管理权对各州实施《正当劳 工标准法》的工资条款。布莱克门大法官转到了另一方面并为新的多数派撰写了法 院意见书。他在“全国城市联盟案”后确信,根据非选举产生的联邦司法机构对传 统的或固有的政府职能之构成的估计,来确定州免受联邦规定之限制,这“不仅是 不可行的,而且是与既定的联邦制原则相悖的。” 布莱克门原则上接受宪法规定的联邦体制对贸易管理权施加了限制,但是他批 驳了这样一种观点:联邦法院有“特许权,可以在衡量国会权力时运用州主权自由 身份之概念。” 他不象在“全国城市联盟案”中那样,把主要注意力放在“预先确定的主权权 力概念”上,而是认为应当从“我们的制度通过州参与联邦政府行为所提供的内在 限制因素”中,寻找对联邦制的保护。“政治进程带来了这样的保证:给各州带来 过分限制的法律不得颁布执行。”宪法为判决过程,而不是为有利于各州的结果, 提供了保证。布莱克门大法官虽然同意宪法体制确实为联邦权力施加了法院可强制 执行的积极限制,但是他没有探讨这些限制是什么,而只是说它们“必须旨在为国 家政治进程中的可能失误提供补偿,而不是建立一块州自治‘圣地’。” 持异议者对不存在可行的州主权限制标准的说法提出质疑说,适当的方法是, 在考虑到州自治性的情况下对国家利益和州利益进行平衡。他们说政治进程不足以 确保各州履行自己的职责以有效地与过度伸展的联邦权力抗衡。例如,国会议员虽 然是地方选举的,但仍是联邦政府的成员。使持异议者最为不安的是,他们认为, 最高法院正在默默地放弃“马伯里案”关于解释法律是联邦司法部门之职权的教诲: “最高法院的意见摈弃了司法部门保护各州免受联邦权力侵犯的职责,对无视 我国历史上最著名案件之教诲的现象未作出任何解释。” “加西亚案”中持异议的大法官们希望将来返回到“全国城市联盟案”的联邦 主义原则上来。但是至少在目前,最高法院一直拒绝在限制国会管理各州本身的权 力方面发挥任何有意义的司法作用;这些案件一般相当于政治问题,不宜诉诸司法 解决。加之国会对私人活动有广泛的贸易管理权,联邦管理权确实范围很宽。在不 违反某一具体宪法权利或自由的情况下,很难想象对贸易管理权的行使会规定任何 在司法上可强制执行的限制,同时很难相信,最高法院对国会财权的处理会与此有 任何不同。 ------------------ 素心学苑 收集整理