“削藩”
俄罗斯作为一个独立的国家出现在世界舞台上,是苏联解体的结果。可以说苏
联时期困扰着中央与地方关系的各种问题,俄罗斯也基本上都继承下来了。解体之
前的苏联,当然俄罗斯联邦也包括在内,徒有联邦制国家的形式,实质上却是一个
高度集中的单一制国家,或者说得更严重些,是一个帝国主义制度的国家。叶利钦
时期,由于政府和议会没完没了的政治斗争削弱了中央的权力,地方势力日益增强。
当时,叶利钦为了在与国家杜马的斗争中寻求地方政权的支持,与自治共和国的总
统和各州的行政长官单独达成协议,总统允许地方做 他们喜欢做的事,作为交换,
在总统需要的时候,地方鼎力相助。结果是,立宪的联邦变成了契约的联邦,或者
如乌拉的鞑靼社区领导人拉马扎诺夫所说,“这不是联邦制,这是封建制。” 到
了20世纪90年代中期,地方领导人改为全民选举产生,总统丧失了对地方领导人的
任免权。靠民选出山的地方领导人权力迅速扩大,州长、共和国总统成为本地区的
土皇帝,中央对地方的控制能力越来越弱。地方领导人权力的扩大产生了一系列消
极后果,在实际工作中出现了一系列奇怪现象:第一,俄罗斯的一些地区享有无限
的立法自由,地方通过的法规,包括涉及财产权、税收和关税的法令中,有三分之
一与联邦法律和宪法相抵触,俄罗斯各边疆区和州之间建立起贸易壁垒,或者更糟,
干脆竖立起界碑。这种情况无论在哪个国家都是不可思议的。第二,许多地方主体
建立的制度无论如何都不能称之为民主制度。政治权力,同市场经济一样,并没有
在那些地方“生根发芽”,而是仅属于亲近地方官僚的少数人。第三,分布在各地
的为数众多的联邦权力机关的分支机构( 警察、法院、税务和其它社会部门乃至军
队) 与其说是中央权力机关的工具,不如说是地方精英人物的保护机构,它们已经
被同化,自上而下的权力机关已经消失。第四,部分州可自行宣布实行紧急状态,
甚至发行本地区具有货币功能的证券,中央无权干涉;还有一些州长在本地区为非
作歹,引起居民强烈不满,克里姆林宫派要员持总统命令赴地方干涉,却被地方当
局拒之门外;在地方选举中,某些犯罪集团公然利用民主堂而皇之地进入地方政府
和议会,控制地方政权,中央对此却无能为力。第五,1995年实行的由地方行政长
官和地方议会领导人组成联邦委员会( 俄罗斯议会上院) 的规定,使地方执行权力
机关的领导人同时成了联邦立法权力机关的一部分。这实际上不仅违反了宪法规定
的权力分开的原则,而且使联邦议会上院变成了有时不按专业原则运作的机构。很
显然,这种情况对地方领导人非常有利,但不符合联邦中央权力机关的利益。同时
地方过多攫取了国家利益所允许的主权,使中央政府对联邦各地方主体失去控制,
为国家分裂埋下了的隐患。在这些飞扬跋扈的地方领导人中,远东滨海边疆区行政
长官纳兹德拉克是最著名的一个。他在辖区内设立象征自己权力的标志物,颁发地
方勋章。这还不算,为了加强对自己的管辖区域的控制,他甚至派人暗杀与自己为
敌的政治家。对纳兹德拉克的种种劣迹,当地人都敢怒不敢言,因为没有相关法律
制约,谁也奈何他不得。
由于普京在1998年就曾出任过主管中央与地方政府关系问题的俄总统办公厅第
一副主任,因此深知如果不处理好中央与地方之间的关系,不要说俄罗斯的复兴是
奢侈之谈,就连能否保持俄罗斯的完整统一都有困难。
因此上台后的普京有两种选择:一是对宪法进行修改。但这种办法代价高昂,
而且也不能确保成功,因为现在的联邦委员会和地方立法权力机关未必会同意批准
有损于地方主权的修正案。二是可以像美国一样,废除联邦主体通过的与宪法相抵
触的法规,借助形式上属于联邦中央管辖的司法机构的裁决加强联邦中央的地位。
但是,这也需要大量时间,因为在此之前要先使实际上受到地方当局控制的地方法
院保持其独立性。
普京经过深思熟虑,在和26名最有影响力的地方领导人会晤后,选择了另外一
个最激进但也见效最快的策略。
首先,普京于2000年5 月13日将俄罗斯联邦各共和国、边疆区和州按地域划分
为:以莫斯科为中心的中央区,以圣彼得堡为中心的西北区,以顿河罗斯托夫为中
心的北高加索区,以下诺夫哥罗德为中心的伏尔加沿岸区,以叶卡捷琳堡为中心的
乌拉尔区,以新西伯利亚城为中心的西伯利亚区和以哈巴罗夫斯克为中心的远东区
等七个联邦区。
随后为了加强中央对地方的控制,普京在每个联邦区任命了一位总统全权代表。
几天后普京公布了七大联邦区总统全权代表名单,其中五人是来自军队或国家安全
局的将军。原圣彼得堡税务局副局长波尔塔夫琴科被任命为中央区全权代表,他与
普京是老相识,普京对他十分信任。派到西北区任全权代表的是国家安全局副局长
切尔克索夫将军,他也是普京最信任的人之一,普京的家乡圣彼得堡就在此区。内
务部副部长拉特舍夫将军被派到盛产石油、天然气的乌拉尔区,普京希望他管好乌
拉尔的自然资源。北高加索区由该军区司令卡赞采夫出任全权代表。此人两次参加
车臣战争。伏尔加沿岸区由原政府总理基里延科出任全权代表,这里是基里延科的
家乡,普京给他机会让他实施自己的经济纲领。原独联体事务部长德拉切夫斯基出
任西伯利亚区全权代表,而退役将军普利科夫斯基出任远东区全权代表。
每个联邦区的全权代表要使国家元首能在相应的联邦区范围内履行宪法职能,
直接隶属于总统并向总统汇报工作。全权代表接受国家元首的任命,任职期限由国
家元首决定,但不超过总统任职期限。根据规定,全权代表有四项主要任务和13项
职能。四项任务是:第一,在联邦区内组织执行总统确定的国家内外政策基本方针
;第二,监督俄联邦宪法和联邦最高权力机关决议的执行情况;第三,确保总统在
联邦区干部政策的实施;第四,定期向总统报告联邦区内国家安全问题、社会经济
和政治局势情况。全权代表最重要的职能是协调联邦权力机关的地方机构执行联邦
法律、总统命令和政府决议;协调护法机关的工作,评估它们的工作情况,并向总
统提出相应的建议;监督遵守俄联邦宪法以及有关自由和人权的联邦法律;参与联
邦主体国家权力机关的工作,其中包括,在必要的情况下在州杜马和政府就有关地
方和中央利益的问题发表讲话;协商联邦权力机关驻地方代表的主要干部任命;参
加拟订地区发展纲领。全权代表无权干预地区首脑的职权。只有法律和赋予他们的
权限才是全权代表的工作依据。
普京表示,将幅员辽阔的俄罗斯划分为七大行政区并且委派专员负责每一个行
政区是为了更好地加强地方和中央政府的联系,这对于横跨欧亚大陆、涉及11个时
区、由89个地区组成的俄罗斯联邦来说尤其必要。而且,这七位特使的办公地点将
设在俄联邦安全委员会内,而不是下放到基层政权,以免造成令出不一的不利局面。
“这样一来,地方政府向最高层反映问题可以多一个渠道。”
普京还发布总统令迫使涉嫌秘密支持车臣非法武装的印古什共和国总统奥会夫
退役,并剥夺了他的中将军衔和重权。同时普京还暂停执行印古什总统和政府以及
阿穆尔政府首脑发布的一系列法律文件,因为印古什总统和政府发布的法律文件有
典型的违宪之处。根据这些文件,一些联邦执行权力机关的职权会被地方机关侵犯,
这违反了俄联邦宪法,使地方政府的权力比联邦法律规定的增大了好几倍。而阿穆
尔州政府首脑在决定公民出入俄罗斯国家边境问题上的法律也超越了地方政府的权
限。普京还对巴什克尔托斯坦总统西莫夫擅自制定的各项法律进行了废除。他在致
巴什克尔托斯坦共和国国务会议的信中指出,该共和国宪法中的一些条款“提出了
建立具有完全国际法主权的巴什科尔托斯坦共和国的思想”。普京还指出,该共和
国法律在巴什克尔托斯坦共和国总统有权在该共和国辖区内实行紧急状态的问题上
和联邦法律相抵触。
接着5 月17日,普京又发表了《告俄罗斯公民书》,提出了一系列法律草案。
第一,建议修改联邦委员会( 议会上院) 的组成原则。俄罗斯宪法规定,杜马
经选举产生,联邦委员会则由代表权力机关、执行权力机关及立法权力机关的代表
组成。这些代表一般都由各地区的一把手、行政长官、共和国总统或地区议会领导
人担任。对于这一状况,普京认为,这将导致各地行政长官和共和国领导人既是执
行权力机关的代表,同时又是联邦委员会成员,那些议员成为了自己应当执行的法
律的起草者。这违反了权力分开的原则。各地区领导人应当集中精力解决本地区的
具体问题。而立法工作则应由其代表负责,但要在常任和专业的基础上进行。于是
他提出联邦委员会议员由地方选派,为长期专职职务,联邦主体的行政长官不再兼
任此职。
第二,执行解除地区领导人职务和解散违反联邦法律的立法机构的规定。如联
邦主体领导人及地方议会不遵守联邦法律,总统有权解除领导人的职务和解散地方
议会。
第三,如果国家总统在一定条件下可以解除地方领导人的职务,则地方领导人
也应当享有解除其下属权力机关即地区、和市镇的领导人职务的权力。这些措施将
使俄罗斯的统治方式发生深刻变革。普京说,这是实现国家现代化的第一阶段。
普京的上述举措,自然引起了联邦委员会和地方长官的不满。在这些改革中,
只有一点能讨他们的喜欢,这就是能够解除下级的领导职务,其中包括联邦各主体
首府桀骜不逊的市长们的职务。地方行政长官可以容忍总统取消他们颁布的某些法
规乃至让七个联邦区的“将军长官”凌驾于自己之上。但是,他们无论如何都没有
理由支持总统剥夺其联邦委员会成员的资格,因为这实际上是使他们失去了成为全
国级政治家的机会,并使他们失去了议员的豁免权,而且随时有被总统解职的危险。
库尔斯克州州长鲁茨科伊担心地说,“如果各地区领导人都不再是议会的代表,他
们将成为普通的管家,任何一方警察都可对他们进行调查。”长期担任靼鞑斯坦共
和国总统的沙伊米耶夫更是公开表示:“我看不出改变联邦委员会组成原则的想法
有什么好处。也许,这一想法背后的目的不但要削弱国家杜马,还要削弱联邦委员
会,使其变得更加无力,导致这一宪法权力机关只能起辅助作用。我还没有听说过
哪个联邦主体的领导人不能同时承担领导义务和联邦委员会成员的义务。如果谁履
行这些义务有困难的话,有一个简单办法:行政长官不想在联邦委员会工作,就让
他派自己的代表参加。”
但普京的这些措施得到了以“团结”运动和俄共为主的国家杜马的支持。5 月
31日,国家杜马一读通过了联邦委员会组成程序法。6 月23日国家杜马以308 票赞
成,86票反对的压倒多数通过了剥夺地区行政长官在联邦委员会席位的法案。该法
案规定,联邦委员会的代表们从2001年1 月1 日起将由两名地区代表取代,其中一
名由地方领导人委任,另一名则由地方议会选举产生。这是近十年来,俄罗斯议会
进行的第四次根本性改革。第一次议会改革是从选举人民代表开始的,以1993年10
月白宫事件而告结束。同年底,组成新的联邦议会,其中上院即联邦委员会是由各
地居民直接选举产生的,期限为两年。后来根据叶利钦总统的建议,不顾多数议员
的强烈反对进行了第三次议会改革。1995年12月国家杜马通过了联邦委员会新的组
成程序法,即由联邦主体执行权力机关和立法权力机关领导人组成。
2000年6 月28日,联邦委员会对该法律草案进行表决。心怀不满的联邦委员趁
势发动反攻,只见托木斯克州议长马尔采夫一手用拳头敲打着桌子,一手晃动着俄
联邦宪法,大声喊道:“这是我的位置,我是根据宪法赋予的权利占据这个位置的。”
结果,联邦委员会以129 票反对、13票赞成的表决结果否决了该法律草案。普京削
减地方长官权力和设立“垂直权力机构”的计划遭到严重的挫折。如果不让联邦委
员会行使否决权,就必须有三分之二的杜马议员投赞成票。但是由于有一半的杜马
代表是由地方选举产生的,地方行政长官有对其施加影响的杠杆,因此斗争进入白
热化。
6 月30日,国家杜马以408 票通过一份呼吁书,表示愿意与上院合作。他们呼
吁成立一个协调委员会,对法案做出三点修改:第一,逐步更换联邦委员会的成员
;第二,由联邦主体领导人亲自任命地方执行权力机关驻上院代表;第三,派出机
构可以召回自己在联邦委员会的代表。如果联邦委员会不接受关于成立协调委员会
的建议,杜马就推翻上院的否决。7 月19日,国家杜马通过修改后的联邦委员会组
成方式法案,同时推翻联邦委员会对总统有权撤销地方领导人法案的否决。
2000年8 月,上述法案相继得以签署生效。随后出于安抚的考虑,普京在9 月
1日宣布成立由一些联邦主体的首脑和议长提出的联邦国务委员会,同时批准了联邦
国务委员会条例。条例规定,国务委员会为咨议机关,其职能是协助国家元首行使
职权,确保国家权力机关的协调运转和相互协作。其主要任务是讨论有关联邦与联
邦主体相互关系的问题、国家建设和巩固联邦制基础的问题,以及有关机构对联邦
宪法法律、联邦法律、俄联邦总统的命令以及俄政府决定的执行情况,并向俄总统
提出相应的建议。国务委员会还将协助总统解决联邦权力机关和地方权力机关之间
的分歧,并根据总统的建议讨论联邦法律和总统令草案、联邦预算执行情况、干部
政策以及其它重大问题。
经过一系列的成功运作“可以说,国体四分五裂的时期已经过去了。”
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