破解地方债务危机之门（2）
王元龙：银行要严格控制风险，又怕资金贷不出去，的确很矛盾。而很多地方
的大项目，由地方政府出面组成银团招揽贷款，毕竟风险要小一点，各家银行还都
愿意参加，他们把希望寄托在政府的信誉上。某城市的磁悬浮项目花了将近100 亿，
几大银行组成银团贷款支持，但目前这个项目效益并不好，银行的贷款面临很大风
险。像这一类有政府背景的贷款，叫做政府项目工程贷款，贷款数量一般很大，一
旦出现问题，对各家银行都是一个沉重的打击。其实质是政府通过它的实力，变相
发行地方债。
魏加宁：随着国有银行改革往前推进，金融领域的约束力加强，一方面新增贷
款会更加谨慎，另一方面已有贷款还贷压力也会增强，于是一些本已财政捉襟见肘、
负债累累的地方就有可能出现财政破绽。
《21世纪》：这个风险一旦爆发，被“头号杀手”伤害最大的恐怕是地方金融，
更可怕的是爆发对地方政府的诚信危机，后果不堪设想。
王元龙：地方政府债务风险和金融是交织在一起的，过去我们在谈金融风险的
时候，对这一部分没有特别强调，也没有特别重视。危机一旦酿成，不仅仅对地方
政府，可能对整个经济也是一种严重的损伤。
各级政府事权财权应该对等
《21世纪》：问题可能也没有我们想像得那么严重，近年中央财政收入连续高
速增长，财政形势似乎一片大好。魏加宁：表面看上去是不错，但实际上这是在
用中央财政的大好形势掩盖十分严重的地方债务风险。
《21世纪》：中央与地方财政形势差别如此之大，财税体系比如分税制、税费
改革，是否一定程度上加剧了这方面的矛盾？
贾 康：不能说改革加剧了矛盾，而是改革的深化程度还不够。分税制让各级
政府都掌握了大宗稳定的收入来源，如果真正到位了，地方就不会那么困难，就没
有必要千方百计转着弯去举债。
事权和财权不对称是一个很重要的原因，财权重心往上走，事权往下走。财权
上，四级分税实际到了省以下就没法落实；在事权上，各个地方条条块块都往下贯
彻它的一票否决指标，造成地方负担越来越重，面对这么多的一票否决，地方只好
想办法对付。
分税之所以难以贯彻到省以下，牵涉到一个体制问题。解决的办法就是减化政
府层级，按照中央、省和县三级来分税，乡镇变成县级政府的派出机构，地市也不
用搞实体的政权和实体的财政，这样，中央再自上而下加强转移支付力度，缓解基
层、特别是欠发达地区的困难，就可以同时实现一级政权一级事权一级财权，跟着
就是一级举债权。
《21世纪》：在机构精简方面，中央的力度要比地方大得多？贾 康：中央
一级名义上1998年一轮砍了50％左右，后来陆续又建了若干个新的机构，把若干副
部级提成了正部级，在部门之下，又形成了大量的事业单位。到了乡一级，按要
求精简20％，实际上是做不到的。1980年代以后，我们这么使劲地搞乡财政建设，
现在看起来乡是不可能再搞成一级财政的，建金库没有条件，简化政府层级，庙不
拆，很难成功。
《21世纪》：大量的地方行政人员，也是地方债务形成的一个很重要的原因。
贾 康：我觉得这是一种恶性循环，过重的事权使得地方行政机构膨胀，他们
就要想方设法拉钱来维持机构的运转，运转的过程当中，内生的要给自己提高待遇
的冲动又更多去搜刮、举债，机构又会更加臃肿，雪球越滚越糟糕。 王元龙：
不仅如此，每个机构设立以后，都要有政绩，因此就要找项目，这些项目其实完全
都是可以不做的。做事就要花钱，大量的支出又派生出来。
梁 朋：这实际上涉及我们的干部考核制度。为什么地方领导人那么借债，因
为这样可以马上建项目，可以体现地方政绩。还债是下一任的事，很多地方政府政
绩很好的一届，下一届去接的都是胆战心惊，他知道，甚至拿后面五年的财政收入
都还不清前面的债务。
2004年年初在中央党校举办了省部级主要领导干部研讨班，研讨什么问题呢？
就是科学的发展观问题。现在各级干部的考核和晋升主要决定于上级，所以更要按
照科学发展观的要求来设计好干部政绩的考核指标和引导机制。看干部的政绩不能
只看GDP 多少，而是看社会治安好不好、就业情况怎么样，以及当地老百姓的社会
福利改善多少等这些指标，如此，盲目举债可能就会发生一些变化。
地方债发行的制度保障
《21世纪》：国研中心的报告认为，发行地方债是解决地方财政困难的可行出
路。发债的前提条件就是前门要打开，这就涉及《预算法》的修改问题，当时出台
对地方发债的禁止规定主要出于哪方面考虑呢？
贾 康：1990年代初，制定《预算法》时，我们所施行的还是所谓财税包干政
策，各地都有不同的包干形式。
1998年以后，中国有一个阶段性的经济形势转换，原来短缺经济时代转换到了
过剩经济时代。当时，地方存在大量的盲目重复建设，动不动就投资过热，中央采
取的政策是能堵的都堵住，包括税制，选择了一个生产型增值税，就是要抑制投资，
地方举债这条路也就干脆堵死了。
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