第一节

　　年底，各项工作都很集中，这时山水市委在全市开展了保持共产党员先进性教
育活动。章局长科班出身，人又很爱动脑筋，从政20多年，政治敏感性很强。这两
年，交通系统的工作取得了一定的成绩，连续两年在全市的考评中都是前15名以内。
多次受到市委和政府的表彰，几个月以前就听说年底要进行机构改革，传言章局长
一直在活动调离交通局，他对整个交通系统的工作一直要求很高。市委的动员会召
开后，他就立即召开了3 个专题会议，先是局党组班子会议，又召开全系统党员会
议，今天又召开交通系统二级单位负责人民主生活会。今天的民主生活会由他亲自
主持，他先就如何保持共产党员先进性教育以及如何坚持科学的发展观、正确的政
绩观进行发言，还要求大家发言时要多对局党组和他本人提意见，其中，对他本人
提出的意见不能少于两条。

　　二级单位的负责人，平时根本就没有参加过交通局的民主生活会。每次会议也
就是领导提要求，没有给大家讲话的机会，这次同志们结合各单位的情况和自身的
感受踊跃发言。同志们都知道章局长要调走的可能性很大，都借此机会对章局长个
人的工作方法粗暴和批评人不讲场合、不留情面的问题提出来了。

　　季元想，平时想给他汇报总是找不到机会，在海事处工作的酸甜苦辣只有自己
知道，在局党组和局机关也只有分管的黄副局长知道。局党组、局机关和其他单位
的领导根本就不知情。季元认为即使章局长将要调走，但是，局党组的其他领导还
将留任。今天，机会难得，一定要将情况说一说，让其他人知道海事处的状况。他
凑准时机发言：“在库区，人民群众及生产、生活资料、农副产品只能依赖船舶运
输才能进出库区，水运是库区群众的生命线。但是，由于我市水运基础条件薄弱，
水路交通没有得到长足的发展，各级政府及社会对水路交通投入不足，船舶设施配
备严重短缺，水路交通管理滞后，人民群众的生命财产安全随时都在受到威胁。从
和谐交通、责任交通、交通水路并举的原则看，交通局党组过去在对水路交通重视
和支持的力度上还不够，具体体现在如下三个方面。一是交通局对在水路交通安全
管理所承担的社会责任认识不足。按照《中华人民共和国内河交通安全管理条例》、
《H 省乡镇船舶安全管理办法》及省交通厅、经贸委、监察厅、安全生产监督管理
局《关于落实乡镇船舶安全管理责任制的实施意见》的规定，交通局在市政府的领
导下，对水路交通安全承担行业管理责任，具体有五项工作。认真贯彻、执行国家
安全生产方针、政策和法规，开展水路交通安全宣传检查活动，督促海事处加强水
路交通安全监管工作；着重解决乡镇人民政府在船舶安全上”管什么“和”怎么管
“的问题，帮助乡镇人民政府落实水路交通安全责任制；协助、指导乡镇人民政府
经常开展水上交通安全检查活动，纠正违章行为，对发现乡镇船舶存在的安全隐患，
应及时提出整改意见和措施，通知乡镇政府并督促整改；协助当地人民政府合理布
局乡镇渡口；负责组织乡镇船舶安全管理人员的业务培训。但是，在交通局有些领
导身上存在水路交通安全只是海事处的事情、是海事处的责任的错误认识；甚至有
人说，要说交通局有责任，也是局长和分管领导的责任。所以在研究、布置水路交
通安全时只强调海事处的责任，忽视、淡化了交通局自身的责任，在宣传、指导、
督促、协助、培训及向上级汇报等方面做的还不够，存在管理不到位的问题。在总
结工作成绩时经常忽视安全管理工作，平时对安全管理人员关心不够，海事工作中
遇到和反映的问题不能给予解决，甚至，只强调责任，不解决问题，只布置任务，
不管科学不科学。对水路安全管理工作存在不科学的政绩观和发展观。水路交通安
全隐患问题还没有从根本上解决，人民群众的乘船安全没有保障，说明我们在‘责
任交通’的责任方面做的不全面。二是对水路交通基础设施建设投入不足。全市有
渡口码头53处，除水城码头外全部是处于原始状态，船舶停靠、乘客上下很不方便。
上级交通部门规定，修通村公路有以奖代补的政策，而全市100 多公里的通村航道
没有维护整治，也没有补助计划，在通村公路和水路建设上没有体现‘和谐交通’
和‘水陆并举’的原则。建议采取‘以奖代补’的政策，坚持‘宜水则水’、‘水
陆并举’，方便群众，合理利用有效资源，对渡口、码头等水路基础设施建设进行
补助。三是水路交通管理经费严重不足。由于船舶不断减少，费源逐年萎缩，全市
所有船舶规费全部征收起来也不可能突破5 万元。费收不足，人员工资没有保障，
管理经费就没有出处。海事处用于安全检查的海巡艇，因为尾轴漏水从去年就一直
没有使用，平时只能围着水库坐公共汽车进行安全检查。海事处日常的管理范围涉
及7 个乡镇，最远的朝阳寺水库离海事处90多公里，靠转乘3 次公共汽车才能到现
场；好不容易到了现场，可是船舶早就返航回家了。由于我们缺少管理经费，没有
管理的交通工具，水路安全管理存在许多的盲区。水路交通安全应急处理的设备无
法投入，不能完成突发事件应急处理。海事处过去是因为船主和群众对安全工作的
认识不清而无法管理，现在因经费问题无法开展正常的管理工作。刚才，章局长要
我们对他本人提两条以上的意见。我只能提出一条意见，就是章局长对水上交通安
全重视不够，究竟如何不重视，我在前面对局党组的意见中已经讲了。我浅显地认
为，交通局长要同时抓好交通的‘四大工程’即：道路建设的政绩工程，运输市场
管理的形象工程，费收征管的‘肚子’工程和运输安全的‘帽子’工程。其他三项
工程章局长确实做的不错，交通局办公室的十几块匾牌就是一个很好的说明；但是，
唯独对水路安全工作不重视。现在安全实行倒追两级行政领导的责任，章局长对安
全重视不够就是对自己的‘乌纱帽’不重视，这也是对自己不负责任的表现。

　　平时很难遇到像这样给各位领导汇报和建议的机会。今天借此机会在这儿给局
党组提三条建议。一是像这样的民主生活会要多开几次。二是要把水路设施建设问
题纳与解决‘三农’问题的高度去解决。三是要加大管理经费的投入，不能将安全
监管责任与监管条件割裂开，国家要求安全监管‘五落实’，其中就有经费落实，
最好把海事管理经费纳入财政预算内，保证管理工作的正常运转，配齐应急救援设
备。以建立水上交通安全管理长效机制为最终目标，着力提高水路交通安全监管及
险情应急处置的能力。“

　　季元，一边发言，一边从衣服口袋里拿出纸巾擦汗，天气是寒冷的，可是季元
的额头上出来了汗珠，他是壮着胆子说完的。

　　会后，章局长很谦虚地承认了局党组和他本人的问题，并保证在今后的工作中
注意改进。他强调指出：“刚才，同志们就工作作风问题向局党组提了很好的意见
和建议；季元给局党组和我本人就安全工作提出了宝贵的意见，季元同志站的角度
很高。过去，局党组和我确实对安全工作比较忽视，对水路安全更加忽视。今后，
我们局党组一定要重视安全，一是各级领导有要求，二是对群众、对自己也是负责。
去年，我说到水路去调研，一直没有兑现诺言，在水运基础设施建设方面欠账太多，
我应该向同志们和库区人民道歉。明年，在码头建设上要多做一点文章，考虑采取
乡镇拿一点，争取上级补一点，我们贴一点的办法加强码头等水运基础设施建设，
最少要完成三处码头建设。过去，我不敢这样讲是因为交通局欠账太多。现在，我
敢这样讲是因为我已经将交通局历年的欠账还清了，还欠账也应该是政绩吗。季元，
你会后要与黄局长商量一下，拿一个山水水运基础设施建设和安全管理的具体方案
报局党组。为了把水路安全工作做好，做到万无一失，出了交通局领导重视，加大
投入，加强扶持力度外，关键的还是要你们海事人员认真履行职责，加强现场管理。
你们的海事人员虽然不是公务员，但是国家的管理机构，在安全形势严峻的时要做
到：管理要严格，执法要规范，服务要热情，运输要安全；保证库区及外来乘客及
时、方便、安全、舒适的通过水路进出库区。海事人员要身在库区、心系库区、服
务库区、奉献库区；你们严格管理就是对人民负责，对政府负责，对你们自己负责，
也是对我个人的前途负责。反过来，不管理就是失职、渎职。”

　　季元听了章局长的话，明白了他的意思：安全工作交通局有责任，但是，主要
的管理工作还是要海事人员去做。

　　散会后，季元找到分管的黄副局长，讨论码头的建设规划。显然，刚才章局长
的一席话又激起了季元的工作热情。他想：章局长说明年最少要建三座码头，一是
表明局党组并未忘记海事工作。二是表明章局长及局党组对水运投资的决心。自己
一定要抓住这一时机把水运建设搞上去，改变库区水运面貌。

　　黄副局长听了季元的想法后，站起来给季元的茶杯续满了水后说：“季元，你
的想法很好。你在交通系统搞了这多年了，交通那一项工程不是要提前一二年上报
立项，后来再建设？我建议你再认真想一下建设的可能性，别说是建三座码头，能
够建一座就不错了，为什么章局长以前没有这样讲？明摆着，他调走的可能性很大，
只不过是说说而已。尽管这样，章局长说的方案还是要认真搞一下，最好将你刚才
的想法直接写进方案中去，这个星期就交到局办公室。”

　　黄副局长停顿了一下，长长的谈了一口气：“季元，我刚才说的章局长要调走
的话，你可不要出去讲啊。我是认为你很稳重，我俩的关系好才讲的，也是替水上
交通安全担忧啊。人事关系是很微妙的，如果他不走，就要他兑现；如果他真的调
走了，作为一个分管局长，在下一届的班子里我要好好为水路呼吁一下。”

　　季元听了黄副局长的话后感觉有一定的道理，他的热情由“沸腾”一下跌到了
“零下”。但是他想，码头建设的方案不仅要搞，还要搞好。他还是充满信心地从
黄副局长办公室里的座椅起来说：“黄局长，这个方案我们一定会在本星期交到局
办公室。章局长如果不走，局党组在研究工作时请你提醒一下；即使章局长调走了，
新的局党组在研究工作时，也请你到时提醒一下。我们海事处的工作，一切都还要
一如既往地仰仗黄局长关心、支持、爱护呀！”

　　“别说那么多，这也是我份内的工作。近期，一是要把方案搞好。最主要的还
是要把安全工作搞好，该检查的一定要检查到位，该处罚的一定要按照规矩下处罚
文书，安全工作一刻也不能马虎！再过几天还要召开安全会议。”黄副局长看季元
从座椅上起来，知道他要走了，忙对他说。

　　季元告别来了黄副局长，从交通局直接回到家里。

　　正在山水海事处忙着准备一年一度的春运安全工作时，省海事局领导班子进行
了调整。从今年起省海事局局长职务高配，也就是说省海事局这个正处级单位的一
把手是副厅级。省海事局的陶局长调任交通厅纪检组长，又从交通厅调了秦玉林来
任省海事局局长，秦玉林以前是省厅人事处长。别看她是一位女的，干起工作来大
有巾帼不让须眉之气。这位秦局长，今年48岁。报到那天，她微胖的身上穿着一套
整洁的藏蓝色套装，一头齐耳短发更显得英姿勃发；她白皙的脸庞，两端微翘的嘴
角始终带着一丝微笑，从他的说话中体现出她敏捷的思维能力和一定的理论水平，
从她的办事作风中体现出一位成功女性所有的成熟、果敢。

　　秦局长到任可谓是受命于为难之际。一是正值全国海事体制改革，面临管理区
域、人员、财物移交的最后时期，其它省市的交接工作早就完成了。按照交通部的
意见沿海水域、沿长江、珠江、黑龙江等水域海事机构由国家海事局直接管理，上
述水域以外的支流小河、湖泊水库由地方各级交通厅局下设的地方海事机构管理，
实行“一水一监”和“一城一监”的管理模式，形成14个部属国家海事机构和30个
省级地方海事机构。这次交出去的水域全是经济发达海事机构自身条件较好的地区，
船舶管理起步早、安全管理比较规范的水域；是省海事局经济的支柱。留下的基本
上像山水市一样经济条件落后，船舶经济效益极低，安全整体基础条件差，安全监
管责任重大，安全监管难度大，海事监管装备缺乏，监管经费严重缺乏的区域，是
省海事局的经济包袱。她到任后面临着巨大的压力，该交的必须交出去，留下的要
管好。二是正值全国范围内煤矿事故、天然气井喷、火灾等重特大事故频发很多安
全监管单位领导和省市领导受到责任追究之时。三是处于每年运输安全最繁忙的春
运前期。

　　上任不久，她就要求局各处室下到各县市调研水路安全和春运安全的准备情况，
她的这一举措是很适合当前海事工作实际的。显然，她这个刚到任的海事局长是受
过“高人”指点的。为了弄清基层县市的一些情况，她这位局长也带着几个人到离
省城较近县市去进行了调研。

　　这次到山水市调研的省海事局带队领导还是冯处长。陪同调研的有大市海事局
的侯局长、山水市交通局的黄副局长。在季元的印象中，冯处长这是第6 次到山水
检查指导工作，他这次带来一起调研的是年轻的刚上任的徐科长。这位徐科长，年
龄30有余，相貌堂堂，一表人才，一身海事制服整整齐齐。虽然他第一次到山水来
调研，很快就与山水市海事处的同志打成一片，在他的身上看不出一些机关工作人
员盛气凌人的傲气。从他轻言细语的谈吐中体现出他的睿智和干练。

　　冯处长说：“这次调研，一是听汇报，二是查资料，三是随机抽查。既然是调
研，问题可以讲透彻一点，解决问题的办法可以新一点，操作性要强一点。”

　　尽管冯处长多次到山水调研，对情况非常熟悉，季元还是认真、详细、全面地
向省局领导进行了汇报。季元首先汇报存在的问题。大市的侯局长最不喜欢季元向
他汇报问题，尽管冯处长在前面说了一个汇报问题解决问题的原则，季元发现在自
己汇报问题的时侯候局长的脸色愈来愈难看，黄副局长也在不停地干咳。尽管如此，
季元还是将山水市水路安全存在的所有问题，一股脑全都讲出来了。他一点都不遮
掩，不怕亮丑。

　　在季元汇报问题时，侯局长站起身走出会议室，向省局领导汇报这些问题，侯
局长一听就非常恼火。黄副局长见侯局长出去了，也赶紧跟着出去。不多时，他们
二人又坐回了原位。范江平放下记录本，给每一位领导杯中续了一遍水，又拿起茶
几上的“好运”牌香烟散发给在座的领导，然后重新拿起记录本记录着。

　　季元装作什么也不知道的，继续他的汇报。即使没有冯处长的汇报原则，他还
是要汇报上述问题的。他认为将问题如实汇报是他的责任，问题讲出来了，这些问
题就可能会得到解决。他不仅将问题全汇报给省局领导，还提出了比较独特大胆的
建议和非常“无理”的要求。除了要求省海事局解决目前他们存在的监管装备、经
费问题，要求省海事局出台政策解决他们的养老保险问题，还要求上级交通主管部
门着手解决库区渡口改造经费问题。最不可思议的是，他又提出了改革山水市水上
安全管理体制，将海事机构变成“海事警察”的大胆设想。

　　上次，季副市长带领市安委组织的水路安全调研时，他也提出过这一设想，还
因此受到山水市交通局章局长的严厉批评，这次省局调研他又将这一设想拿出来了。
季元不是忘了上次章局长的批评。什么机构、权利那是你们上级考虑的事情，他考
虑的是如何才能管理好水路安全，什么办法简单、什么办法最有效，他就建议用什
么办法。

　　侯局长一听立即打断季元的汇报：“季元，你是交通部长？冯处长也不是国家
总理，那些问题是省局能解决的吗？渡口改造资金还要上级解决，我们是民政局还
是海事局？汇报工作要沾一点边吗！哪些是我们的工作，哪些问题该我们解决，你
应该很清楚的，今天怎么当着省局领导出洋相呢？一个单位的领导说话怎么不加考
虑？”

　　“侯局长，我怎么是出洋相呢？既然是调研，我谈一下我的想法和感受，冯处
长他们认为对调研能用的就用，不能用的就舍弃，如果都是废话，就只当我什么也
没说，可以吧？什么问题都不讲，什么建议都没有，那还搞个么调研呢！我们不将
我们基层的困难、想法说出来你们上级又怎么知道我们管理的难处，上级又如何制
定适合实际的政策呢？请问候局长：自从我们市的行政区划划转后，你这位大市海
事局长和你们海事局帮助我们基层解决过什么难题，你对我市海事管理面临的难题
知道多少？像我市水路安全管理遇到的问题你们一辈子也不会遇到，难道我们不知
道同你们一样坐在空调房间里办公吗？”

　　季元忍无可忍，平时找他汇报工作，他什么问题都不能解决，反将责任推的一
干二净。黄副局长对候局长也有看法，黄副局长也曾向候局长提出过安全建议，他
什么问题都不能解决。黄副局长假装制止季元对候局长的“发难”，季元假装不理
会黄局长的阻止。

　　山水市人从内心里对水州市有一种抵触情绪，这种抵触情绪是山水人普遍都有
的，这种抵触情绪是从水州市要将山水市版图纳入其管辖那一天就产生了的。水州
市过去与山水市同一个级别，水州与山水分别隶属于另外两个地级市。前几年，水
州市几任领导几经周折，想尽了一切办法，将山水纳入管理，水州市坐地升级，其
所有的机构都在原有的基础上坐地升级。县级水州市没有水运，水州市库区里的几
艘船舶比山水市库区船舶相差甚远，水州市过去也没有进行管理，对安全管理没有
一点体会。山水市则不同，山水市库区船舶比水州市多，面临的问题和安全隐患也
多，山水的船舶安全是H 省一江十六湖的重点之一。H 省海事局，H 省交通厅领导
经常到山水市调研指导安全工作。其实，季元说得很适合像山水市这样封闭水域的
海事安全实际。

　　冯处长第一次听到这样“大胆的”设想和“无理的”要求，他感到非常的新奇，
他对侯局长说：“我们这次来就是要发现新问题、新思路，包括一些异想天开的想
法，从中找到解决问题的新办法。季元说的很有新意，我们不妨探讨一下。”

　　冯处长和徐科长仔细地问了产生这一设想的根源，体制改革后如何上下衔接，
如何履行监管职责等等。季元将打印的汇报材料拿了出来，认真地向调研组汇报。
冯处长、徐科长认真地记着笔记。

　　候局长没有想到上级领导对季元的想法那样感兴趣，他在那里坐立不安。

　　黄副局长看着大家，脸上堆满喜悦的笑容。

　　第一次到山水的徐科长对季元的想法认真做着记录，但是，他认为山水市水路
安全隐患没有如此严重，在听完季元的汇报后他怀疑季元在夸大其词。他建议冯处
长几处码头上抽查几艘船舶检查几道渡口看看。冯处长采纳了他的建议。

　　虽然徐科长听取季元的汇报后对山水经济落后的状况有所了解，在他的心里对
山水船舶的状况有一个最坏的设想。但是，当他们到达随机抽查的几处码头对船舶
进行检查，并详细查看了海事处的帐目及工作人员的家庭状况后，徐科长简直不敢
相信库区的经济条件是如此落后。船舶及其设备是如此简陋；安全监管设备是如此
的缺乏；安全监管经费是如此的欠缺；安全隐患是如此的突出；所有的这些远远超
出了他心理的最低防线。每到一处，他都要亲切地与船主、乘客进行座谈，详细了
解情况，认真做着记录。当他了解到乘客不论刮风下雨，还是酷暑、严寒，每次乘
船都是坐在露天的甲板上一个多小时才能到达目的地时，他的心情格外地沉重。季
元几次看到他对乘客们说“我们都是农民的儿子，我们要尽力改变库区乘客的乘船
条件”时候眼中充满了泪水。

　　季元第一次看到像徐科长这样对库区群众充满感情的领导，也许徐科长是一位
感情比较脆弱的人。季元回避着徐科长的视线，他的库区情结被徐科长的感情打动
了，一刹那他的眼中也潮湿了。

　　在徐科长的眼里，库区的乡镇船舶与江河里的船舶差距是如此之大。从学校毕
业就一直在机关工作的他，对库区乡镇船舶安全状况有一个全新的认识，作为航政
科长，他必须对全省水路安全情况重新评估。

　　星期三上午，省海事局秦玉林局长专门召集陶好为、王能全、赵广水、孙宜山
四位副局长、贾海总工程师、李育玲高级会计师和各科室主要负责人开会听取各组
的情况汇报。

　　徐科长给局里几位领导每人递交了一份调查报告。徐科长环顾了一下各位领导，
干咳了一下，然后说：“山水市水路安全隐患问题比较严重，具体体现在。

　　一、船舶适航性能、船员安全素质低。一是经济条件、水运基础差。封闭水域
经济条件一般都比较薄弱，水运基础条件差。封闭水域船舶主要是服务库区群众，
客货运量小，经济效益低，无力对船舶进行大的投入，在船舶的建造上又缺乏正规
的厂家和正规的图纸，因此，大多是因陋就简，东拼西凑装配成的，船主认为船能
装能跑就行了，库区的乘客无论寒暑只能坐在露天的甲板上在水中航行一个多小时，
乘船条件非常恶劣。二是船员安全素质低。封闭水域的船舶只能从事短途客货运输，
基本上是在自家门前打圈圈，船员大多是上午握舵把，回家握锄把，他们半农半商，
在开船前也没有通过正规和正常的培训，对安全的危害性缺乏认识，又舍不得进行
安全投入，船员认为能开就行了，出了事故自认倒霉。三是乘客自我保护意识低。
乘客认为与船主乡里乡亲，只要出行方便就行了，没有这艘船出行还不方便呢，船
成天在水上跑也不是经常在出事。四是船主常年只同山水市一个海事处打交道，没
有其他海事机关对其管理，他们认为船舶能装，人能开，有证无证一个样，接受管
理就是接受花钱（买设备要花钱，培训、考试要花钱，办证办照要花钱），不违章
就赚不到钱。山水海事处对其宣传安全，提出整改意见，他就认为你对他过不去，
有碍他发家致富，你所要求的不是要他掏钱就是要他少赚钱。由于存在着上述心态，
受经济利益驱使，船主对海事处的管理他们能拖则拖，能抗则抗。只要海事处采取
扣船的强制措施，他就对你纠缠不休，搞得你海事人员及家属不得安宁。如果他不
造成一定的后果，公安机关是不会立即参与处理的。更有甚者，他全家老少，左邻
右舍、手持刀棍对海事人员进行围攻殴打。长期以来，形成了你说你的，我跑我的。
因此，靠海事人员说服教育和没有强制措施的管理，对封闭水域船舶而言，根本起
不了作用，达不到管理的目的。

　　二、安全管理工作难开展。一是行政处罚难到位。国家的行政管理机关一般采
取教育与处罚相结合的原则。面对相对封闭水域的船舶安全管理，山水海事处也想
了不少办法，对违反水上交通安全行为人说服教育不起作用，他们就按照《中华人
民共和国行政处罚法》规定，向人民法院申请强制执行。人民法院并不会像法律规
定的那样去立即给予执行，人民法院不仅收不到强制执行费，而且在执行船舶案件
时同样非常困难，因此即使申请人民法院强制执行也不意味着这起违法行为就会得
到处罚，当事人能受到教育。违法当事人甚至认为申请到法院又能怎么样，还不就
是那回事吗？因此，当事人对行政处罚越看越轻。山水海事处经常是这里的问题还
未处理，那儿的问题又出来了，天长日久，未得到处理的违法行为堆积如山，海事
处对违法行为越来越无可奈何。由于海事处经常遇到调查取证难，文书送达难，处
罚执行难，甚至经常遭到不法人员的人身攻击或恫吓，正常管理工作不能正常进行，
事故隐患不能及时消除。二是管理经费、管理设备严重缺乏。由于封闭水域存在船
舶安全性能差，船员安全素质低，船舶经济效益低，乘客自身保护意识低，执法环
境差等客观因素，因此像山水那样的封闭水域的监督管理就必须在人力、物力、财
力上加大投入，要有一定的经济和设备作支持。但是，我们发现山水管理经费和必
备的管理设备严重缺乏。为了尽职尽责，海事管理人员风里来雨里去，不论是严冬
还是盛夏，始终是站在风口浪尖，从事着说服教育甚至是拼命的安全管理工作，在
装备极其落后，自然条件极其恶劣的情况下，他们为了检查一处渡口或者一艘船舶，
往往要自带干粮，翻山越岭，花费一二天的时间才能到目的地。可正常的工资都没
有保障，常常是管理所用的差旅费、通讯费都要自己掏腰包，海事人员承受着精神
上和经济上的双重包袱。山水海事处主任季元在基层海事机构从事管理工作二十多
年，每个节假日都不休息；但是，从来就没有发过加班费。由于缺乏资金，他们不
能用监督艇对水上运输的全程进行检查，给安全管理留下了许多的盲区；由于资金
缺乏，安全管理必备的设备也不能配置，在行政执法过程中不能很好地搜集和保留
证据，不利于执法工作的开展，在诉讼过程中也不利于举证。

　　三、管理责任制难到位。按照国务院及有关文件规定，乡镇人民政府对本辖区
内乡镇船舶安全管理负责，海事机关履行国家监察的职责。省交通厅、省经贸委、
省监察厅、省安监局四部门《关于进一步落实乡镇船舶安全管理责任制意见》下发
后，进一步明确了乡镇船舶安全管理的责任。我们在与山水市海事处同志探讨封闭
水域船舶安全管理责任问题时，海事处的同志告诉我们，按照现在的乡镇船舶安全
管理责任规定，基层海事机构只要认真对所辖船舶进行了安全检查，向船舶单位或
个人指出了船舶存在的安全隐患问题，按照程序下达了有关文书，又及时将整改意
见书面报告给相关乡镇人民政府，就尽到了职责。至于说如何整改，或者是否进行
了整改，就是乡镇人民政府的事情，如果发生了事故，也是乡镇人民政府的责任。’
因此，很多海事人员认为这个文件对于海事人员和交通行政部门来说确实是一个好
文件。最起码，它将安全管理的责任‘推’到了乡镇人民政府，交通行政主管部门
和海事机构只要尽到了监督、检查、指导的管理职责，出了事故就不怕受到责任追
究。但在实际工作中，他们在向乡镇人民政府提出隐患整治意见，要求乡镇人民政
府按照要求落实责任时，有的乡镇领导就说：“就船舶安全管理而言，乡镇人民政
府一无机构编制，二无人员编制，三无经费来源，四不是执法主体，叫我们如何管
理？再则，船舶证书由你们办，规费由你们收，你们是国家授权的管理单位，你们
不管哪个管？责任你们不负哪个负？这也是政府的责任，那也是政府的责任，还要
这么多机构干什么？再说这些不合格的渡口取缔了，群众和学生用什么工具过河？
你们尽职责就将职责尽到底，在库区所有的码头上建一座桥，这样我们大家就都安
全了。’因此，海事处将检查出的问题‘推’到乡镇人民政府后又被乡镇人民政府
‘踢’回来了，查处问题相互踢皮球，隐患问题还是没有得到解决。由于乡镇人民
政府认为存在这种责、权、利不统一的问题，他们对水上安全管理责任抱着无可奈
何和侥幸的心理，与县市政府签船舶安全管理责任书也是硬着头皮。责任感（危机
感）强一点的乡镇人民政府领导也只在有关会议上强调一下，节假日安排人员在码
头上站一站，转一转。至于能否解决问题就是另外一回事了，万一发生了事故对上、
对下都有一个说法。责任感差一点的乡镇政府根本不过问水上交通安全管理工作。
乡镇政府管理乡镇船舶的责任在很大程度上落空。山水海事处的同志认为，在乡镇
船舶安全管理上，对乡镇政府寄予的希望越大，其结果失望就会越大。这种情况在
全省可能也比较普遍。我认为，过去各级要求乡镇人民政府承担乡镇船舶安全的责
任主体，无非是乡镇船舶不好管，乡镇政府可以采取行政措施。我们在实际调查工
作中了解到，现行的乡镇船舶安全管理责任制很难解决具体问题。乡镇政府有管理
责任，但是不具备执法资格（不是执法主体），具体执法很难操作，行政命令对各
级组织还有效力，对实行了承包责任制的农民船员靠乡镇人民政府的行政措施来管
理也确实起不到作用，行政措施很难凑效，你总不能叫农民船员不种地吧？海事处
是水路安全的执法主体，但是缺乏强制手段保证有关措施的实行；法院是所有行政
强制执行的最终机关，但是没有规定法院必须执行海事强制申请的责任，是否执行
对法院来说都是一样的。这个看似比较周密的责任体系，实际上存在着很大的漏洞，
船舶安全管理工作除了海事机构还是海事机构。

　　四、水上交通安全管理的建议。我对库区乘客的安全是担心的，对山水海事处
人员的工作条件、工作难度、工作待遇是同情的，局领导对那里的情况要高度重视。
要解决山水市水路安全存在的问题必须从基础抓起。我们建议，一是完善船舶安全
管理责任制，存在的问题前面已经汇报了。具体是将乡镇政府的一部分水路安全责
任转交到当地公安派出所，由乡镇人民政府承担责任，由派出所具体实施对违法行
为的处罚，海事机构对船舶管理进行业务指导，这样就完全解决了发现隐患容易调
查处罚落实难的问题。山水海事处的同志还提出将封闭库区海事机构变成‘海事警
察’的大胆设想，他们主要目地还是要解决发现水路隐患容易调查处罚难的问题。
二是应该解决船舶救生消防设备不齐全和海事处管理经费欠缺、管理设备落后的问
题。如果全部要船主按标准配齐全，船主也确实承担不起，他们的经营效益太低了。
从调查的情况看，山水市水路安全隐患那么突出，管理经费和设备那么欠缺，这些
年又没有出事故，这简直是个奇迹；这个奇迹是海事处工作人员和那里的船员共同
创造的。“……

　　秦局长问陶好为副局长：“陶局长，山水水路安全问题如此突出，你们过去没
有向省厅领导汇报吗？”

　　“山水市水路安全问题一直比较严重，每次去调研后我们都如实向省厅领导进
行了汇报。省厅领导也是很重视那里的安全问题的，每逢重大节假日，省厅安运处
要专门安排人员到那里去检查。刚才冯处长、徐科长调研汇报的问题也不是新问题，
每次去调研，山水海事处的同志都要反映上述问题。但是每次我们去只强调各级交
通部门和海事机构应该尽职尽责，从制度和责任上在抓安全，没有解决那里的根本
问题，真正的长效管理机制没有建立起来。”陶副局长如实回答秦局长的提问。

　　冯处长说：“应该说这么多年，通过海事处的努力，随着那里经济的发展，山
水市水路安全是有很大的改变，现在的情况比过去要强多了。过去全是破破烂烂的
木质船舶，船体到处漏水的船舶也比较多，有的船舶边航行边抽水，救生消防设备
根本就没有，而且超载的情况也比较严重；1983年发生了一次就死亡 27 人的重大
事故。现在的船舶质量变成了钢质的，主要问题一是船舶达不到规范标准，救生消
防设备配备的数量不够；二是海事监管必须的经费和设备欠缺。船舶达不到规范要
求的问题在其他水库也同样存在。三是库区群众的法律意识、海事执法环境、责任
制的落实情况等问题是全省的一个通病。我想，能不能采取‘以奖代补’的形式鼓
励船主对船舶进行改造，这样通过几年的努力船舶就会逐步达到规范的要求，救生
消防设备的配备不足问题能不能采取赠送的形式解决一部分；现在不是提倡建设和
谐社会吗？那里的安全隐患不消除就和谐不了。像山水市海事处那样缺管理经费和
管理设备的问题在其他县市也存在，只不过其他县市交通局给予了解决。经费设备
欠缺不仅工作局面打不开，监管面达不到要求，还有可能成为被告和失职渎职。”

　　秦局长一边听着调研汇报一边做着记录。其他几个小组也相继进行情况汇报。
主持会议的秦玉林局长征询了其他几位局领导的意见。最后她对徐科长说：“徐科
长，你们航政科要立即起草一份情况汇报。要以山水安全隐患问题为重点，归纳一
下全省的情况，问题要讲透，情况要说明，不要遮遮掩掩的，并在此基础上提出一
些合理划的建议。我是海事系统的一个新兵，也是一个外行。山水市的船舶主要是
为库区群众服务的，我认为要站在解决‘三农’问题的高度去解决安全存在的问题。
公路部门在实行村村通公路工程，开展了几年，解决了不少农村公路问题，现在他
们又提出村村通班车的远大目标，并拿出了一个全省的实施方案；既然公路部门能
采取很多办法解决农村的通村公路和通班车问题，我们为什么不想办法解决我们水
路的安全隐患问题？可能有的同志会说，作为一个海事执法机构，船舶达不到要求
就取缔，设备不足就不让它跑，履行我们的扣船、停船职责和本分。同志们也知道，
上述办法山水市海事处也努力过并还在努力，并为此付出了一定的代价，可是实际
需要的问题无法解决。还有的同志会说，我们既要去发现问题，发现了问题不是船
主和当地政府去解决而是由我们自己想办法解决，我们的资金从何处来，我们是不
是吃饱了没事做？同志们，我们现在的关键是要改变思想观念，我们执法的实质是
为什么？农村水库船舶经济效益与大江大河船舶经济效益不在一个层次，农村的问
题跟城市的问题解决方式不能一样。中央提倡惠民政策，我们也要考虑一下农村的
实际需要和农村的承受能力。采取‘以奖代补’的形式，对积极改造并达到标准的
船舶进行补助的建议很好，很值得我们研究推广，我看想办法争取一点资金就在山
水市搞试点。对管理经费缺乏的基层海事机构也要逐步解决，这不仅是加大监管面
规范执法的要求，也是提高监管水平、提升基层海事形象的要求，更是提高执政能
力的要求。要将解决监管经费与落实责任一并提出，经费与责任相适应，不能只强
调责任回避问题。责任制的修改涉及面较广，政策性很强，可以写进报告中供领导
参考，山水海事处提出将海事处变为‘海事警察’的问题会后同志们就不要议论了，
报告完成后就交给我。明天陶局长、冯处长、徐科长随我到厅里去汇报。”秦局长
的态度很坚决，作为一名新领导，她要保证她的权威。

　　秦玉林局长说完后，局里其他几位领导也纷纷发言，对于像山水市水路安全问
题的解决办法，有的领导表示完全赞同，有的领导表示“谨慎”的支持。

　　会后，徐科长就立即着手情况汇报的起草，下午，徐科长将报告分别递交给几
位领导审阅，秦局长对几处进行了一些修改。

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