第3节：游说才是政策的生命
游说才是政策的生命
美国的游说（lobby ）大致分三类：其一是直接游说，例如美国农场主协会、
美国制造商联合会、亚华协会、来复枪协会，它们以会员制形式存在，收取会费，
很清晰地显示自己代表会员与会员所在行业或圈子的利益；其二是代理游说，主
力是律师事务所、政治性公关公司、政策性策略公司，它们接受特定机构的委托，
收取费用，用一套专业方式与社会关系网络来完成代理任务，而且它们往往有专
门的注册游说人员，例如我这次接触到的威廉斯默仑策略机构，以及挺有点名气
的卡西迪公关公司，对于这类机构，圈内人一望即知它们就是为人游说的，但圈
外人还以为它们是做一般商业广告、律师服务或者咨询业务的呢；其三是倾向性
游说，最典型的例子是美国的所谓独立思想库，思想库一般有一定的政策立场的
倾向，例如布鲁金斯比较倾向自由主义立场，而企业研究所就比较倾向保守主义
立场，那些捐助者也往往以此立场分类。思想库通常提供政策设计，具有游说能
力，且其领导人物与主事者往往具有相当的社会地位与话语权，同时也被大家贴
上了比较明显的立场标签；但是它们较前两类则更能表现出表面中立性，尽管实
际上它们的资金来源与政策选择本身就具有倾向性。这三者在美国都非常发达，
而且互相补充，从多个角度渗透和影响着政策决定者，构成了一个绵密的价值链
条。
直接游说的最大特点就是直接而且聚集在特定利益群体所关心的问题上，但
是它也因为其直接性而容易引起争议，其他相对或者相关的利益群体往往会抗议
政策制定者偏听了直接游说者的意见。相对而言，倾向性游说的争议则会比较少，
貌似第三者的意见，有些政策主张也不能说得那么只顾一方，" 全碗端去" 。在
中国，直接游说还是主流，在一定程度上，当政者能听到一方或者少数人的游说
意见就已经感觉很不错了，兼听模式还不流行，其特别典型的形式可从现在公布
的许多听证会上看出来。独立思想库与个人化的学者游说在中国实际上已经开始
存在，但大部分耻于公开宣称代表特定群体利益，而且很重要的是，他们往往通
过公共舆论来间接施加影响，而政策制定者接受这类影响的常规模式还没有形成。
在专业游说方面，一些国际公关机构在专业政策领域，如APCO在中国的公共卫生
领域，已具有相当的影响能力，但以合法委托形式进行政策游说则既没有形成广
泛的需求基础，也没有形成专业的供应产业，从这个意义上说，游说产业在利益
集团多元化的中国还只是一个潜力型产业。
美国人的典型游说方式是：
①调查研究报告。用系统数据与论证来确保游说的说法放到桌面上不是那么
难看，我就记得为支持给予中国最惠国待遇，美国八大思想库曾经专门提出专项
研究报告，" 零点" 还参与提供了相关数据。
②研讨或讲座。其中以午餐讲座最多，主讲者与评论者阐述，听众可以提问
与质疑，游说对象大半就被邀请在听众之中，我曾在卡内基多次做过类似讲座的
演讲者。
③旅行考察。将游说对象组织进考察活动中，很多美国政界人士会参与类似
活动，比如2011年夏天美中关系全国委员会就组织美国的市长代表团与国会助理
代表团访华。
④争取出席听证的资格。美国国会与行政部门有大量的听证活动，这可以产
生公开与直接影响决策者的作用，美国国会关于针对中国的贸易法案就需要大量
听取美国贸易团体的证言。
⑤间接辅导。游说机构也做一些有意识地利用媒体和决策机构内部媒体，以
及针对国会助理甚至议员和政府官员的培训进修项目的途径来传达所需传达的信
息，同时也维护与这些人的关系。
除了以上主要的游说活动外，私人间的吃饭与聚会也经常被采用，但这些活
动最终还需要以上那些相对正式的形式体现出来。游说也往往与政治捐款有联系，
游说机构也出于利己的目的提供或者帮助提供政治捐款，但是这种捐款一是要限
于法律规定的政治捐款的额度，以防少数人捐款过度而影响某些政客，二是这些
捐款只能用于指定的政治活动，而不是简单地变成私人的款项。当然并不是没有
违法的情形，美国因游说而起的政治丑闻这两年颇为不少。
相比较而言，在中国的游说形式主要有：
①争取出席有关部门专门组织的立法或者行政政策意见听取座谈会；
②参与针对决策者个人及其接近者的意见交往与表达活动，这一形式所占比
重较大；
③利用权威媒体与权威信息收集机构提供高层领导可以翻阅的内参文件；
④利用知名专家与民意代表在两会或者其他场合发表个人意见，尤其借助于
媒体压力引起决策部门注意。
在现有的游说体系中，针对个人与台面下的色彩还比较浓，防止偏听主要寄
希望于政策制定者的善意与能力，而不是让不同利益群体均有公开游说的机会。
既然核心决策者权力过于集中的现象很明显，则遏制个人化游说活动中的贿买现
象就很不容易，很多人会发现游说甚至需要变成针对核心决策者家人或者亲信的
活动。
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