诏书的变迁

    近读史书，知道皇帝金口玉牙之说，大体上只是民间附会。至少在清代以前，
并不是皇帝随便说句什么话都是圣旨。

    西汉的皇室很自律，所谓休养生息就是汉文帝最先提出来的，后来历朝皇帝多
有效法者。汉代有内朝、外朝之分，内朝即皇室，外朝即政府。皇室和政府职权上
有划分，即便财政收入也是“分税制”，大司农的收入归政府支配，少府的收入归
皇室支配。皇室是不能随便糟蹋纳税人的钱的。这种规矩，后来历代大体沿用。汉
初皇帝的私人办公厅只有尚书四人，而且多帮皇帝处理事务性工作，政务职权有限
；然而作为政府首脑的宰相，属下却有十三个部门，时称十三曹，机构比皇帝亲自
掌管的庞大多了。当时各曹相当于现代各部委办，比方奏曹相当于中央政府办公厅，
词曹相当于最高法院，尉曹相当于交通部，兵曹相当于国防部，贼曹相当于公安部，
等等。国家有什么大事，皇帝并不可以随便叫身边的尚书起草个圣旨，就诏告天下。
诏书不过是以皇帝名义下发的政府文件，具体的技术性操作得由政府首脑宰相负责。
皇帝和宰相之间便有制衡，诏书也就不至于胡乱来。当然，也有皇帝独裁的，也有
宰相专权的，那多是个人原因或个别现象，并且是有悖制度或法理的。

    到了唐代，政治制度更加成熟。如果说汉代宰相是首长制，那么，唐代宰相则
是委员制。当时国家的最高议事机关叫政事堂。政府法令、军国大计，须用皇帝诏
书颁行的，通通先由政事堂开会决议，形成正式文书，送皇帝审批。皇帝同意，则
划一敕字，再由政事堂加盖中书省、门下省之章下发。倘若没盖政事堂的印章，诏
书即是非法的。哪怕是皇帝审定的诏稿，只要中书省或门下省不同意，就有权将诏
书退回重新起草。

    宋代仍袭旧制，但较之唐代，则削减了相权。唐代的皇帝诏书是先由宰相负责
在政事堂议定诏稿，书面呈送皇帝用印，皇帝行使的只是同意权。而宋代则先由宰
相初拟意见，面呈皇帝，退而起草，再呈皇帝终审。程序变了，皇帝事先发言权就
扩大了。即便如此，皇帝仍不可独裁。宋太祖二年，三位宰相同时离职了，皇帝要
任命赵普当新宰相。但皇帝不能下达没有宰相副署的诏书，还真难煞了赵匡胤。文
武百官争吵了好大阵子，才勉强寻了个变通办法，由开封府尹会同一批相当级别的
“高级干部”共同在诏书上画了押。不过皇帝越到后来越聪明，知道一点点儿扩大
自己的权力。比方宋代以前，宰相同皇帝商量事情，可以在皇帝身边坐下来。但赵
匡胤存了些心机，据说当新任宰相赵普第一次朝见他时，他示意太监把身边的座位
搬走了。赵普只好恭恭敬敬站在皇帝身边，伏首贴耳。现代国际有所谓习惯法，其
实中国古人是最懂得执行习惯法的。赵普之后，大臣只能站在皇帝跟前议事，就成
了以后历朝继承的习惯法。

    明代开始，相权更加弱了。朱元璋做了件很有创见的事，就是废除宰相，改用
内阁大学士。朱元璋又比赵匡胤会打个人算盘。内阁大学士不算正式的政府机构，
只是皇帝的私人办公厅。因此，从制度设计上，皇帝成了真正的政府首脑。但是，
也因为习惯法的缘故，随着时间推移，内阁大学士就越来越像了宰相的角色。而且，
一如唐宋旧制，皇帝诏书正式颁布之前，先得发给六部尚书，只要他们有异义，可
以原封不动退回皇帝诏稿，这也就制约了皇帝的独裁。这种情况发展到另一极端，
就是文官集团同皇帝暗中对抗。比方万历皇帝几乎以消极怠工的方式同文武百官毕
生周旋。明代皇室家风特殊，大概同朱元璋个人素质有关。作为一个没多少文化的
粗人，朱元璋更多的是把大明天下当作自己挣下的私人家业。开国之初，他大杀功
臣，冤狱不断，就连皇太子都看不过去，进言劝谏。朱元璋当时只当没听见，次日
却把一条棘杖放在地上，叫皇太子捡起来。皇太子面有难色，不知父王用意何在。
朱元璋就说：手杖有刺会扎手的，我替你把刺去掉再交给你，这个手杖就好用了。
朱氏家族要把这份家业千秋万代传下去，当然要尽量削掉别人的权力。

    古时真正的政治黑暗，当属元、清两代统治时期。元朝入主中原后，蔑视大汉
文明，享国只有短短八十多年，还没有来得及学会同汉人相处，就回马草原了。元
代治国之术大致可用金戈铁马四字概括，政治制度及理念上基本无所建树。皇帝总
是一代学一代的，清代皇帝就记取了蒙古人的教训，知道尊重汉人传统政治里面的
好东西。而清代皇帝比明代皇帝又聪明了许多，走向了真正的君主独裁。清代把早
在明代就没什么权力的内阁大学士也闲起来了，皇帝办公厅改移皇家深宫南书房军
机处。国家最高指令往往从南书房发出。这种做法，在明代以前是违法的，但清代
皇帝却可为所欲为，手谕、口谕、密诏之类，都是清代的发明。暗箱政治，大概从
清代发端。有人统计过，说雍正在位期间批阅奏折多少多少，计多少多少字，把他
描绘成殆精竭虑、事必躬亲的圣明君主。须知，雍正恰恰是大权小权都不肯放弃才
弄得自己短命的。原来独裁也是有代价的。陈寅恪老先生只恨自己不生在康雍乾盛
世，不知何故。清代的皇帝，不仅自比圣人，而且是佛爷，简直万能了。芸芸众生
的脑子闲着就行，凡事都有至圣至明的皇帝替他们想着。雍正让全国臣民学习他的
《大义觉迷录》，大概也是创举。



    到了民国，所谓总统手谕、总裁口谕之类，就见怪不怪了。无圣旨之名，有圣
旨之实。无他，亦习惯法使然也。但是蒋介石忙于打仗，没功夫让下面人帮他凑出
个什么思想或主义，暂且用孙中山的主义将就着。自己没有主义，头上总得顶着别
人的主义才像回事。这也是中国政治的惯例，谓之正统。

    现在没有诏书了，人民当家做人，只有法律、文件和各级官员的批示。关于批
示，其中奥妙不少。求官员写批示的人很多，而可用资源或机会又毕竟有限；但官
员通常应是平易近人、关心民漠的。于是，官员批示就有了许多学问。早些年官员
们是在措词上动脑筋，比方“着力解决”、“尽力解决”、“按章办理”、“酌情
处理”之类都各有深义，下属领命，心领神会，自会相机而行。结果，同样是官员
批示，看上去字面上都很漂亮，却是有的人办成了事，有的人办不成事。群众只好
发牢骚，说领导都是好的，只是下面办事的人扯蛋。官员做好人，下面做恶人。时
间长了，把戏就让百姓看穿了。于是又有了新花样。有的官员同下面私下商量，横
着批示的着数，竖着批示的不着数；有的官员暗中嘱咐下面，签名是繁体的你就办，
简体签名的你就拖着，有的官员同下面约定，光是我的批示你可以不理，以打电话
为准。

    官员不论大小，只要手中有权，就能作批示。他们的批示比古时的诏书往往实
用多了。批示的含金量很高，至少是安排工作，最值钱的批示是批工程、批资金。
难怪有人说目前中国经济往形象里说就是条子经济。

    抄几段书

    正浏览着某报洋洋洒洒的头版文章，竟突然想起《老残游记》里的几段话来，
真是风马牛不相及。却记不全了。回去找出原书看看，不觉背膛发热。看过《老残
游记》的人必然很多，只怕没多少人留意过这几段话，便想抄下来，让感兴趣的朋
友也琢磨琢磨。又颇犹豫，怕别人说我变着法子捞稿费。可想着周作人先生后来写
文章专事抄书，还很得人欣赏，也就坦然了。

    《老残游记》虽说是近代小说，又是白话，可毕竟过了一百多年，读着不太顺
口。于是，我便将这段话略作翻译，抄录如下：

    “中国有四大优势，在全球都无与伦比：二十三个行省全部分布在温带，可以
说是气候条件第一；各省的矿藏都极其丰富，土壤都极其肥沃，可以说是自然资源
第一；老百姓最能吃苦耐劳，知识分子特别聪明智慧，可以说是人的文明素质第一
；有文、周、孔、孟的光辉著作和康熙皇帝、雍正皇帝的重要讲话作指导，可以说
是政治条件和教化措施第一。有这么多的优势，中国理应成为全世界最强大的国家。
然而中国国力一天比一天弱，百姓一天比一天穷，很快就到了危亡关头。原因在哪
里？”

    又，“其实平常人也不敢犯法，那些最敢犯法的，大概是三种人，他们仗着自
己后台过硬，或自以为有力量，有恃无恐，就犯法了。哪三种人呢？一种是倚仗官
方势力犯法，一种是人多势众犯法，一种是耍无赖犯法。所谓倚仗官方势力犯法的，
并不是说谁做了官就一定犯法。那些做了官的，必定怕丢官，倒不敢犯法。而是他
的那些亲戚或者亲信的朋友，以及亲信的家丁容易犯法。这里面犯法最多的还是官
家亲信的家丁，官家亲戚和亲信的朋友犯法要稍好些。前日在巡警局撒尿的那个委
员，不就是倚仗着有个大军机的靠山吗？所谓人多势众犯法的，比如当年科举考试
的童生、乡试的考生，到了应考的时候，总会有些人特意做些犯法的事。再比如现
在各学堂里的学生，哪一个省的学堂里没有闹过事呢？他们究竟有什么大事值得闹
呢？不过就是觉得他们人多势众，可以胡作非为，随便找个理由闹一闹，觉得好玩。
其实落了单，他们个个比老鼠还胆小。又比如京城堂官宅子里的轿夫，在外横行霸
道，老是跑去砸戏园子，官方都不敢过问。这些都是仗着人多而去犯法。最后是所
谓耍无赖犯法。那些地方恶棍、衙门口的差役等，他们就仗着自己屁股结实，不怕
打。今日犯了法，捉到官府里打了板子，他明日照样犯法；再犯再打，再打再犯，
弄得连官方也拿他们没办法了。大概天下的坏人不外乎这三种。”

    抄完这些，不觉莞尔。历史就像在兜着圈子玩似的，只须改改个别字词，比方
把“亲信”改作“秘书”、“轿夫”改作“司机”，就不像写清末的事了。

    又想那康熙、雍正当年必然有很多重要训导的，只是除了史学家，再没别的人
关心。隐约知道雍正很注重发表著作的，他的《大义觉迷录》曾颁行天下，让全国
官民认真学习。只是今天谁也不知道那《大义觉迷录》里胡说了些什么鸟玩意儿。

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