第9 节:世界城市的成长故事(9 ) 1.5.5 城市治理:法制化和透明化 城市治理的法制化和透明化即“依法治市”,施民以无畏。从目前的实践看, 通常要求城市政府本身是一个法人,每个城市管理部门在建立前先立法,充分体 现管理机构的法律权威性,以法律形式规定执行机构的权限等。按照联合国人居 署的研究,城市政府管理的透明化意味着信息的共享和以开放的方式采取行动, 这是建立良好的城市治理结构的核心,有助于减少城市贫困。提高市民的参与度, 是促进城市良性发展的重要途径。在过去的多年里,由于缺乏一个较为透明的城 市治理结构,导致了城市各阶层之间的分隔,以及较低的城市财政收入和城市的 财政支出不能有效惠及贫困人口等城市化进程中的诸多问题。未来解决这些问题 的一个重要办法就是提高城市治理的透明度。此外,对于大城市以及大都市区的 治理,在西方国家出现了建立大都市联合管理机构的现象,形成地方城市政府自 治与大都市联合政府的双重机构,这也有可能成为一种趋势。 1.5.6 城市化:交通的影响 在城市化过程中,交通模式和交通管理的转变日益影响城市化进程方式。在 发达国家郊区化和逆城市化阶段,高速路的大规模建设起到关键作用。高速公路 网建立后,聚集经济影响向广阔的空间扩散,郊区、中、城镇及公路沿线土地大 幅度升值,有力地促进了这些地区的发展。正是由于高速公路的快速发展,促使 美国城市经济结构与空间结构由聚集走向离散,城市化进入了一个崭新的时期— —多中心城市化时期。 而在成熟城市化阶段,发展公共交通、解决城市交通问题已成为国际上的共 识,此阶段强调各种运输方式的协调发展,以保证城市交通系统有效运行,缓解 交通拥堵,其中轨道交通在全球城市化中扮演着重要角色。一方面,铁路已经跨 越国界,如美洲、欧盟和独联体等经济圈中,铁路已经实现跨越国界,互联互通, 目前,除了“泛欧亚铁路干线”、“欧大陆桥”外,最近欧美等国又提出了“欧 洲—高加索—亚洲运输走廊”(TRACECA )计划,俄罗斯、印度、伊朗等国也提 出了“北—南”国际运输走廊方案,这不仅将促进世界经济和贸易的合作,也将 促进各国沿铁路线的经济圈;另一方面,各个国家也由铁路贯通了人口集中的经 济发展地区,如美国的东部经济圈、日本东京、阪神经济带等。除轨道交通外, 快速公共汽车交通逐渐受到各国的重视。与此同时,各国加强了对交通需求管理 的深入研究,如欧、美、日等发达国家不同程度地研究开发和使用智能交通系统 技术,以提高交通效率,节约资源和保护环境。 延伸阅读美、日、欧的城市发展模式 从世界各国的城市发展模式来看,呈现出多样性的特点,选择何种城市发展 模式与人口规模、资源禀赋、发展理念、历史因素等有关。比较典型的有美国的 分散型城市发展模式、日本的集中化城市发展模式和欧洲的紧凑型城市发展模式。 这些城市发展模式的演进为我国城市发展提供了宝贵的经验和借鉴。 1.美国的分散型发展模式——形散神不散 二战后,美国的城市开始加速向郊区发展,首先是城市人口的外迁,其次是 工业、零售业和办公服务业的依次跟进。其中,人口的地域空间变动是郊区化最 明显的标志。在1970-1980 年,美国有95% 以上的新增城市人口来自于郊区。伴 随着郊区化浪潮的快速推进,美国城市空间形态上呈现出一种新的格局:各种类 型用地在空间上相对隔离,工作、上学和购物等社会活动的出行需要借助机动车 来实现,被称为“城市蔓延”。国外许多学者对美国城市蔓延的内涵进行了界定, 虽然视角略有不同,但内涵基本一致,主要体现在:(1 )土地开发密度低; (2 )单一的土地使用功能彼此分离;(3 )蛙跳式或零散的扩展形态;(4 ) 带状商业开发;(5 )依赖小汽车交通的土地开发;(6 )以牺牲城市中心的发 展进行城市边缘地区开发;(7 )就业岗位的分散化;(8 )农业土地和开敞空 间的消失;(9 )零散、破碎的行政管理。 尽管城市蔓延能够提高居民的生活品质,满足人们内在的生活愿望,使城市 郊区土地价格更加便宜,为一些低收人家庭提供低廉的住房选择,促进了城市商 业的集中发展,但随着全球城市化进程加快和城市用地无序贪婪式的蔓延,城市 蔓延已经引起一系列的环境、能源以及经济低效、社会不公、社区文化丧失等问 题,甚至可能会危及城市和全球的可持续发展。 城市空间蔓延的影响主要有如下几点。 第一,与人口增长不成比例的土地资源消耗。有数据显示,1950年,美国每 平方英里城市建成区内居住着9000多人,1990年时这一数字降到了3000多人。城 市蔓延式发展占用了大量的森林、湿地、野外游乐场所与农田。当这些原始景观 遭到破坏的时候,也破坏了其相应的服务功能,如野生动物栖息地、泄洪与土壤 的生产力等。1982—1992年,美国平均每年有5670平方公里的农业用地转化为城 市用地,现在则上升为9320平方公里。 第二,更高的汽车使用率导致能源消耗和污染排放增加。1997年,联合国环 境署(UNEP)在《全球环境现状报告》中对北美地区蔓延模式下的高消耗进行了 批判。北美地区以无序蔓延为特点的城市形态并由此引发的大规模汽车使用,使 得该地区能源和资源的消耗远高于世界其他地区。占世界人口5%的北美地区贡献 了全球二氧化碳排放总量的1/4 ,人均石油消耗量是全球人均的9 倍。